II SAB/Bd 59/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi (..) na bezczynność Wójta Gminy (...) w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego 1. zobowiązuje Wójta Gminy (..) do rozpoznania wniosku skarżącej z (..) 2019r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Wójt Gminy (...) dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy (..) na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga B. S. na bezczynność Wójta [...] wniesiona została w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 23 września 2019r. B. S. wniosła do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu dotyczące "zmiany w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w pozwoleniu na budowę nr ew. działek". W dniu 14 października 2019r. Wójt [...] przesłał do Skarżącej pismo w którym stwierdził, że ponownie formułowane przez Skarżącą żądanie zmierza do zmiany decyzji z [...] grudnia 2002r. o warunkach zabudowy, a do tej kwestii Wójt Gminy już się odniósł w postanowieniu z [...] lipca 2017r., odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany ww. decyzji. W odniesieniu do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, Wójt [...] wskazał, ze toczyło się już przed Wojewodą [...] postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2003r. Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone ostatecznymi rozstrzygnięciami. Konkludując, Wójt stwierdził, że w oparciu o przesłanki z art. 154 k.p.a. nie widzi podstaw prawnych i faktycznych wszczęcia postępowania administracyjnego – mającego na celu zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany numeru działki ewidencyjnej. W dniu [...] października 2019 r. B. S. złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej powoływane też jako "SKO"), wskazując w nim na bezczynność Wójta [...] oraz nienadanie rozstrzygnięciu wymaganej przepisami prawa formy postanowienia. W dniu [...] listopada 2019 r. SKO wydało postanowienie, w którym uznało wniesione ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy – w ciągu dwóch miesięcy. Wójt Gminy, w związku z uwzględnieniem ponaglenia, wystosował do B. S. pismo (datowane na [...] grudnia 2019r.), w którym pouczył o właściwości Starosty [...] do załatwienia sprawy w przedmiocie zmiany numerów działek ewidencyjnych. Wobec powyższego B. S. kolejnym pismem z [...] stycznia 2020r. wniosła ponaglenie, które zostało uwzględnione przez SKO. Postanowieniem z [...] lutego 2020r. Kolegium wyznaczyło Wójtowi Gminy dodatkowy termin do załatwienia sprawy (kolejne dwa miesiące). Organ nie podjął żadnych czynności i w tej sytuacji B. S. w dniu [...] lipca 2020r. złożyła skargę na bezczynność Wójta [...], wnosząc o: - stwierdzenie bezczynności organu, - zobowiązanie Wójta [...] do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, - wymierzenie organowi grzywny zgodnie z przepisami prawa, - zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi, opisując w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę chronologię czynności podejmowanych przez organ oraz stronę w celu formalno-prawnego uporządkowania skutków błędu geodety w oznaczeniu numerów działek ewidencyjnych w mapach wykorzystanych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 14 października 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić też należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy Skarżąca bez wątpienia ten wymóg formalny dopełniła. Jak wynika z akt sprawy dwukrotnie skierowała ona ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] w pismach z [...] października 2019r. i [...] stycznia 2020r., które zostały uwzględnione. Na tej podstawie należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna. Przypomnieć należy, że w sprawie będącej przedmiotem skargi Skarżąca zwalcza bezczynność Wójta [...] w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie "zmiany numerów działek ewidencyjnych" błędnie oznaczonych w decyzji z [...] grudnia 2002r. o warunkach zabudowy i w pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2003r. (decyzje dotyczące inwestycji drogowej). Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności wskazać należy, że w piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Wyjaśnić też należy, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od dnia 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018 - dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpił stan bezczynności od momentu wpływu wniosku Skarżącej z [...] września 2019r. do momentu wniesienia skargi. Stan nie uległ zmianie do dnia orzekana w sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższe oznacza, że obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności zweryfikować każdy wniosek kierowany do niego przez podmioty prawa w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przytoczonych wyżej okoliczności sprawy wynika, że organ w piśmie z [...] października 2019r. w istocie odmawiał podjęcia czynności, o które wnioskowała Skarżąca - co może prowadzić do wniosku, iż odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie. Nie nadał jednak tej odmowie procesowej formy, do czego obligują go przepisy postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, kontroli Sądu podlegałaby legalność tego rodzaju postanowienia w ramach skargi na powyższy akt organu. Zdaniem Sądu, wniosek Skarżącej obligował organ do wszczęcia postępowania (po uprzednim sprecyzowaniu jego przedmiotu) i przeprowadzenia w jego ramach czynności zmierzających do wydania orzeczenia merytorycznego, ewentualnie – do odmowy jego wszczęcia, jeśli uznał że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61a k.p.a. – co nie nastąpiło i to bez wątpienia z pogwałceniem terminów, wynikających z przepisów prawa. To zaś prowadzi do wniosku, że organ pozostawał w bezczynności, a skarga w tym zakresie jest co do zasady w pełni uzasadniona. Na tle przytoczonych przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Poza ramami niniejszych rozważań musi pozostać kwestia zasadności odmowy wszczęcia postępowania, czy też wszczęcia postępowania we właściwym trybie bowiem nie mieści się ona w zakresie analizy w ramach bezczynności. Stan faktyczny sprawy bez wątpienia wskazuje jednak na opieszałość organu, wypełniającą – jak wskazano powyżej – znamiona bezczynności. Nie jest dopuszczalne uchylanie się od obowiązku zajęcia stanowiska w formie nakazanej przepisami prawa administracyjnego w terminach wynikających z przepisów prawa, bowiem pozbawia to stronę możliwości merytorycznej obrony jej praw w toku postępowania, abstrahując od naruszenia zasady szybkości postępowania. W tej sytuacji, stwierdzić należy, że organ do czasu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Nie wydał bowiem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w uzasadnionym terminie, co powinien był uczynić, jeśli uznał wniosek za nieuzasadniony z punktu widzenia art. 61a k.p.a. Nie wydał także postanowienia o wszczęciu postępowania, co uzasadniałoby merytoryczne orzeczenie w zakresie objętym wnioskiem Skarżącej, w terminach, wynikających z art. 35 k.p.a. Z uwagi więc na to, że okoliczności sprawy wskazują na zaniechanie organu w załatwieniu sprawy, trwające do dnia wyrokowania, należało uwzględnić skargę w punkcie 1 wyroku przez wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od dnia przekazania akt organowi z prawomocnym wyrokiem sądu. Co prawda w skardze sformułowano wniosek o zakreślenie terminu 30-dniowego, jednakże zdaniem Sądu organ przedstawił już swoje stanowisko odnośnie dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego (w piśmie skierowanym do Skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek) i jedynie zaniechał wyrażenia tego stanowiska w formie wymaganej prawem. W tej zaś sytuacji wyznaczenie terminu krótszego niż 30-dniowego jest uzasadnione okolicznościami sprawy. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14 – dostępny na stronie jw.). Taka sytuacja nie zachodzi jednakże w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, Wójt [...] nie rozpoznał wniosku Skarżącego przyjmując, że wcześniej podejmowane przez niego czynności (wydanie postanowienia o sprostowaniu decyzji, wszczęcie postępowań w trybie nadzwyczajnym) wyczerpały już możliwości załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem Skarżącej. Z powyżej podanej przyczyny Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani nie znalazł podstaw do przyznania Skarżącej od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania należnych od Wójta [...] na rzecz Skarżącej Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.