II SA/Wr 502/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Szymańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu i kominów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ"), po rozpatrzeniu odwołania L. C. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z [...] (nr [...]) umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych dotyczących dachu i kominów budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. D. nr [...] we W. Jak wynika z uzasadnienia decyzji postępowanie prowadzone było z urzędu od 2012 r. w związku ze skargą C. C. (syna i późniejszego pełnomocnika L. C.) na nieprawidłowe wykonanie przez Wspólnotę remontu dachu i kominów polegającego na wymianie pokrycia dachowego (dachówka karpiówka) oraz przemurowaniu i otynkowaniu trzonów kominowych w części wystającej ponad dachem. C. C. zarzucił obniżenie komina obsługującego lokal nr [...] skutkujące nieprawidłowym działaniem komina, w szczególności pionu wentylacyjnego. Organy po przeprowadzeniu oględzin obiektu (10 VII 2012 r.), dowodów: z opinii kominiarskich stwierdzających prawidłowość instalacji kominowej (informacja z 3 II 2012 r., opinie z 14 V 2012 r. i z 7 VIII 2012 r.), zgłoszenia robót budowlanych, protokołów okresowej kontroli budynku, kosztorysu powykonawczego i zeznań świadków umorzyły postępowanie, bowiem materiał dowodowy nie dawał żadnych podstaw do stwierdzenia wadliwości przeprowadzonych robót remontowych. Dalej organ wyjaśnił, że wyrokiem tutejszego Sądu z 11 IX 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 339/13) uchylono umarzające decyzje obu instancji. Sąd nakazał dokładną weryfikację robót w zakresie trzonów kominowych z przeprowadzeniem ekspertyzy technicznej. Organ zaznaczył przy tym, że wykonując wskazania wyroku przeprowadzony został dowód z ekspertyzy technicznej (XII 2014 r.), sporządzonej przez inż. [...], potwierdzającej zgodność robót w zakresie komina z normami technicznymi i sztuką budowlaną. Ekspertyza uzupełniona została następnie dodatkowymi wyjaśnieniami z IV 2015 r. W konsekwencji ponownie umorzono postępowanie administracyjne, jednak wyrokiem z 9 VIII 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 176/16) tutejszy Sąd znów uchylił decyzje obu instancji. W wyroku wskazano, że organy nie odniosły się do zasadniczej kwestii, tj. przyczyn, dla których u skarżącej nadal występują nieprawidłowości w funkcjonowaniu systemu wentylacyjnego, uniemożliwiając korzystanie z urządzeń grzewczych. W związku z powyższym organ stwierdził, że prowadząc po raz kolejny postępowanie wyjaśniające ustalono nową istotną okoliczność, tj. dokonanie przez skarżącą modernizacji systemu grzewczego w postaci rezygnacji z pieca kaflowego i zainstalowania pieca gazowego. Skarżąca uzyskała decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i pozwolenie na montaż w lokalu nr [...] wewnętrznej instalacji gazu i centralnego ogrzewania wraz z montażem kominka na drewno. Inwestycja została wykonana. Zdaniem organu nie można w takich warunkach przyjąć, że instalacja kominowa w należącycm do skarżącej mieszkaniu nr [...] działała i działa wadliwie. Organ wyjaśnił również, że mimo wystąpienia do wszystkich członków Wspólnoty oraz firmy zarządzającej nieruchomością A sp. z o.o. we W.) o dostarczenie jakichkolwiek posiadanych informacji mogących sugerować obniżenie komina skarżącej w toku robót remontowych, nikt takich informacji nie dostarczył. Organ stwierdził, że pełnomocnik skarżącej sugerując obniżenie komina opiera się na porównaniu jego wysokości z wysokością komina na budynku sąsiednim (ul. D. nr [...]) oraz rysunku elewacji z projektu budowlanego z 1928 r., zgodnie z którym komin powinien wystawać 50 cm ponad kalenicę, zaś wystaje zaledwie na wysokość 24 cm. W toku przeprowadzonej w dniu 7 VII 2017 r. rozprawy administracyjnej pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie ma żadnych innych dowodów wskazujących na obniżenie komina, zaś wentylacja w lokalu nr [...] jest sprawna i otrzymał opinię kominiarską potwierdzającą ten fakt. Przesłuchani zaś w toku rozprawy R. R. (wykonawca remontu) oraz T. J. (nadzorujący remont) jednoznacznie wykluczyli, by komin został obniżony. Do akt załączono także m.in. opinię kominiarską z 16 III 2017 r., uzupełnioną pismem z 14 IV 2017 r., stwierdzającą prawidłowe działanie sytemu kominowego w lokalu nr [...] i wskazującą wysokość komina od poziomu ławy kominiarskiej na 63 cm. Załączono też zdjęcia budynku sprzed remontu pochodzące z Google-Street View, które – zdaniem organu – wskazują, że jeszcze przed remontem dachu istniały różnice w wysokości kominów pomiędzy budynkiem nr [...] a budynkiem nr [...]. Przeprowadzono też ponowne oględziny (16 III 2016 r.) ustalając, że w obrębie budynku nr [...] przeprowadzono na podstawie zgłoszenia remont dachu (położono dachówkę ceramiczną karpiówkę), przemurowano i otynkowano też kominy w części ponad dachem. Nowe pokrycie dachowe jest w stanie dobrym (bez widocznych wad), kominy ponad połacią dachową otynkowane i pomalowane, kominy o różnej wysokości. W konsekwencji, mając na względzie całokształt materiału dowodowego, nie było w ocenie organu podstaw do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych, w związku z czym postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze na decyzję organu z dnia [...] (nr [...]) skarżąca podniosła, że opiera się ona na ogólnikowych i niepełnych opiniach kominiarzy bez poczynienia własnych ustaleń. Skarżąca podnosi, że wadliwość robót remontowych doprowadziła do powstania szkody w postaci konieczności zmiany systemu ogrzewania (z pieca kaflowego na piec gazowy). Organy bezprawnie pominęły udział skarżącej w sporządzeniu ekspertyzy technicznej stwierdzającej zgodność robót ze sztuką budowlaną, bowiem nie zapewniono jej udziału w czynnościach dokonywanych przez inż. [...], który zresztą jest – zdaniem skarżącej – niewiarygodny, bowiem był kiedyś zatrudniony w firmie, która nadzorowała remont. Organy niesłusznie zbagatelizowały protokół sporządzony 28 I 2016 r. przez mistrza kominiarskiego G. K., który jako jedyny przeprowadził swoje czynności w sposób profesjonalny i staranny, stwierdzając nieprawidłowości w działaniu instalacji kominowej lokalu nr [...] . Kwestionowana decyzja jest wydana w oparciu o dowody mało wiarygodne (T. J. w początkowej fazie robót był na urlopie, kominiarze mierzyli wysokość komina od poziomu ławy kominiarskiej zamiast kalenicy), pomija kluczowy dowód z oryginalnego projektu budowlanego z 1928 r, wskazujący prawidłową wysokość komina. Organy nie wyjaśniły przyczyn zniknięcia w trakcie remontu jednej rury spalinowej przynależnej do lokalu nr [...] (nie wiadomo, w który przewód została podpięta), nie zmierzyły we własnym zakresie komina, nie dostrzegły braku podmurówki pod rynną spustową dachu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu powołanego przepisu, może wynikać z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony) lub przedmiotowych (w istniejącym stanie faktycznym i prawnym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty). W niniejszej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że brak jest przedmiotu postępowania naprawczego z art. 51 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.) – dalej jako "pb", gdyż w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do wydania żadnej z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 pb. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że z takim stanowiskiem należy się zgodzić. W sprawie orzekał już dwukrotnie tutejszy Sąd wyrokami z dnia 11 IX 2013 r. (II SA/Wr 339/13) oraz z dnia 9 VIII 2016 r. (II SA/Wr 176/16) nakazując organom przeprowadzenie wszechstronnych ustaleń na okoliczność poprawności wykonanych prac remontowych komina, w szczególności zachowania jego należytej wysokości, w związku z podnoszonymi przez skarżącą nieprawidłowościami w działaniu pionu wentylacyjnego i dymowego w lokalu nr [...]. Tak sformułowane wskazania oczywiście wiążą zarówno organy jak i Sąd zgodnie z art. 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa". Związanie nie oznacza jednak braku możliwości uwzględnienia nowych okoliczności, o ile takie zostały ustalone w sprawie. Dokonując oceny postępowania organów w tym zakresie Sąd musiał uwzględnić nową istotną okoliczność w sprawie. Słusznie organ zwrócił uwagę, że w toku prowadzonego po wydaniu drugiego wyroku postępowania dowodowego wyszło na jaw, że skarżąca decyzją Prezydenta W. w dnia [...] (nr [...]) uzyskała zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na montaż w lokalu nr [...] wewnętrznej instalacji gazu i centralnego ogrzewania wraz z montażem kominka na drewno (akta organu I instancji, k. 93/1). Co więcej, inwestycję zrealizowano, jak to wynika z oświadczenia kierownika budowy (akta organu I instancji, k. 93/3). W świetle takiej okoliczności zarówno organ jak i Sąd nie mogą dać już wiary twierdzeniom skarżącej o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu instalacji kominowej, przynajmniej do czasu wyeliminowania z systemu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jest oczywiste, że uzyskanie pozwolenia na montaż pieca gazowego oraz kominka na drewno w lokalu nr [...] wymagało uprzedniego zweryfikowania i potwierdzenia prawidłowości funkcjonowania instalacji kominowej w pełnym zakresie, a więc kanału wentylacyjnego, kanału spalinowego (piec gazowy) oraz kanału dymowego (kominek na drewno). Podtrzymywanie w takich warunkach twierdzenia o niesprawności któregokolwiek z tych kanałów podważa legalność wydanego pozwolenia na budowę. Dopóki uzyskana przez skarżącą decyzja pozostaje w obrocie, ma ona charakter wiążący i korzysta z domniemania legalności na podstawie art. 16 kpa. Przyjęcie tezy podważającej jej prawidłowość (w tym przypadku uznanie, że instalacja kominowa była i jest niesprawna) wymagałoby uruchomienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu postępowania mającego na celu wzruszenie lub stwierdzenie nieważności uzyskanego przez skarżącą pozwolenia budowlanego, a następnie przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania rozbiórkowego lub naprawczego. W ocenie Sądu, skoro skarżąca uzyskała pozwolenie budowlane warunkowane pełną sprawnością instalacji kominowej, a nadto na sprawność systemu kominowego wskazują w zasadzie wszystkie zaświadczenia kominiarskie wystawione po przeprowadzeniu robót remontowych (akta organu I instancji, k. 7/6, 14/1, 88/6, 93/2) to zasadnie organ przyjął, że system kominowy jest sprawny. Skarżąca przeciwstawia tym dowodom z kolei protokół z badania instalacji kominowej przeprowadzanego przez mistrza kominiarskiego G. K. w dniu 28 I 2016 r. Zauważyć jednak trzeba, że tą datą opatrzone są dwa protokoły podpisane przez G. K., z czego jeden w istocie stwierdza nieprawidłowości, drugi zaś stwierdza brak jakichkolwiek zastrzeżeń w funkcjonowaniu instalacji (akta organu I instancji, k. 81/1, 81/2). Podjęte przez organ pierwszej instancji próby wyjaśnienia owej sprzeczności okazały się bezskuteczne z uwagi na brak kontaktu z G. K. z powodu wyjazdu za granicę lub pobytu w zakładzie karnym (akta pierwszej instancji, k. 90). Wobec jednoznacznej sprzeczności sporządzonych przez G. K. dokumentów nie sposób uznać tego rodzaju dowodów za wiarygodne. Skarżąca zaś prawdziwość twierdzenia swego pełnomocnika o problemach z instalacją kominową sama podważyła wykazując prawidłowość jej działania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej dla celów uzupełnienia pozwolenia na budowę. W świetle powyższego nie ma też podstaw do snucia przypuszczeń o wpływie ewentualnej zmiany wysokości komina na jego sprawność. Zresztą w zasadzie żaden ze zgromadzonych dowodów nie potwierdził, że do takiego obniżenia doszło. Świadek a zarazem pełnomocnik skarżącej w toku rozprawy administracyjnej stwierdził, że obniżenie komina opiera na własnych spostrzeżeniach, bo mieszka tam od dziecka i zna swój budynek (akta organu I instancji, k. 103/4). Spostrzeżenie to wyprowadza z faktu, że analogiczny komin na sąsiednim nieremontowanym budynku nr [...] jest wyższy, nadto na wyższy komin wskazują rysunki elewacji budynku z 1928 r., na których komin wystaje 50 cm ponad kalenicę dachu. Z drugiej strony obniżeniu komina przeczą zeznania wykonawcy remontu R. R. oraz nadzorującego prace T. J. (akta organu I instancji, k. 103//1, 103/6). Zwłaszcza ten drugi świadek zwrócił uwagę, że komin był najprawdopodobniej już wcześniej przebudowywany, bowiem tuż przed remontem kominy miały obróbki blacharskie, czego przed wojną nie robili Niemcy, którzy zamiast blachy poszycie dachu wcinali w komin na głębokość 3-4 cm. Ponadto występowała na kominie niejednorodna cegła (najprawdopodobniej pochodząca z rozbiórki) - akta organu I instancji, k. 103/6 . Różnica w wysokości kominów pomiędzy budynkiem skarżącej nr [...] a budynkiem sąsiednim nr [...] istniała już – zdaniem świadka - przed remontem dachu. Świadek T. J. w swym piśmie z 18 IV 2017 r. wskazał także, że zdjęcia dachu sprzed remontu sugerują, że na skutek remontu nie nastąpiły żadne zmiany wysokości komina, bowiem ilość warstw cegieł licząc od poziomu mocowań ławy kominiarskiej, które w trakcie ostatniego remontu nie były wymieniane, jest taka sama (około 63 cm) – akta organu I instancji, k. 88. Zdaniem Sądu zasadnie organy stwierdziły, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż w konsekwencji prac remontowych obejmujących m.in. przemurowanie trzonów kominowych w części ponad dachem, obniżono komin obsługujący mieszkanie skarżącej. Zresztą, należy zadać pytanie, jaki byłby rezultat ustaleń odmiennych, a więc zgodnych z przypuszczeniem skarżącej. Jeśli ze sporządzonej ekspertyzy technicznej wynika bezsprzecznie, że aktualna wysokość komina jest zgodna z przepisami, w tym z Polską Normą 89/B-10425, to organy nie miałyby podstaw do nakazania przeprowadzenia określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pb nawet przy założeniu, że komin pierwotnie był nieco wyższy. Celem decyzji z art. 51 ust. 1 pb jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, jeśli zaś stan istniejący nie narusza przepisów prawa budowlanego, organ zobligowany jest postępowanie naprawcze umorzyć. Wylot problemowego komina znajduje się przy dachu stromym o kącie nachylenia powyżej 12 stopni i pokryciu niepalnym (dachówka ceramiczna karpiówka). W takim przypadku wylot komina powinien się znajdować co najmniej o 30 cm wyżej od powierzchni dachu (pkt 3.3.2.1 PN-89/B-10425) i wymóg ten jest w konkretnym przypadku oczywiście spełniony. Wysokość komina co najmniej 60 cm ponad kalenicę dachu jest wymagana tylko przy łatwopalnym pokryciu dachu. Ekspertyza potwierdza, że przemurowanie trzonów kominowych nastąpiło zgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej i nie zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót. Można naturalnie podważać wiarygodność ekspertyzy powołując się – jak czyni to skarżąca – na fakt, że autor ekspertyzy był niegdyś pracownikiem firmy zarządzającej nieruchomościami, odpowiedzialnej za przeprowadzenie remontu dachu. Istotne jest jednak, że wnioski tej ekspertyzy korespondują z innymi dowodami, w tym z wnioskami opinii kominiarskiej z 7 VIII 2012 r. sporządzonej przez K. P. oraz jego zeznaniami stwierdzającymi prawidłowość wykonanych prac (akta organu I instancji, k. 20/1, 27 verte). Jeśli do tego uwzględnić, że uzyskane przez skarżącą pozwolenie budowlane potwierdza sprawność instalacji kominowej, zaś wykonane na skutek zgłoszenia remontu dachu nowe pokrycie dachowe znajduje się w stanie dobrym, bez widocznych wad, nie ma podstaw do uznania, że zaszły warunki do wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2 pb. Odnosząc się do wcześniej nieporuszanych zarzutów skargi należy przede wszystkim zauważyć, że okoliczność dokonania przez skarżącą modernizacji systemu ogrzewania w swoim lokalu nie może być postrzegana jako "szkoda" wynikająca z wadliwie wykonanego remontu komina. Jest wprost przeciwnie. Uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na montaż pieca gazowego oraz kominka na drewno implikuje sprawność instalacji kominowej, a zarazem prawidłowość wykonanego remontu. Zarzut pozbawienia skarżącej udziału w przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy technicznej jest niezasadny. Pełnomocnik skarżącej zapoznał się z jej treścią i zgłaszał do niej uwagi, co jest wystarczające w świetle wymagań art. 81 kpa, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Nikt nie kwestionuje twierdzenia skarżącej, że na rysunku elewacji zabudowy z 1928 r. ujawnione są kominy o wysokości 50 cm ponad kalenicę (akta organu I instancji, k. 58, 108/2). Jednak – jak wcześniej zasygnalizowano – nie oznacza to, że nie dokonywano w tym zakresie żadnych zmian pomiędzy 1928 r. a 2011 r., w którym rozpoczął się kontestowany przez skarżącą remont. Pełnomocnik skarżącej w trakcie rozprawy administracyjnej jak i na rozprawie przez tutejszym Sądem potwierdził zresztą, że budynek był remontowany w latach 50. ubiegłego wieku (zob. akta organu I instancji, k. 103/4). Na uwagę zasługuje również, że generalnie układ kominowy ujawniony na rysunku jest odmienny od aktualnie istniejącego (np. wg. projektu brak kominów od strony frontowej budynku), co potwierdza, że w międzyczasie dokonywano przebudowy systemów kominowych. Nie jest istotne, że organ nie dokonał pomiaru komina obsługującego lokal skarżącej, skoro takiego pomiaru dokonał pełnomocnik skarżącej, a wyniki tego pomiaru stanowią materiał dowodowy sprawy. Wysokość spornego komina ponad kalenicę dachu wynosi 24 cm i nikt na obecnym etapie tego nie kwestionuje (akta organu I instancji, k. 89/4). Niezasadne jest deprecjonowanie w skardze czynności kominiarzy z powodu pomiaru wysokości komina od poziomu ławy kominiarskiej. Jak wyżej wspomniano, z uwagi na niepalne pokrycie dachu o zgodności z normami decydowała w tym przypadku wysokość komina ponad powierzchnię (a nie kalenicę) dachu. Jak wynika z opinii kominiarskiej z 14 IV 2017 r. wysokość komina wynosi 63 cm od poziomu ławy kominiarskiej (akta organu I instancji, k. 88/5). Biorąc zaś pod uwagę, że ława kominiarska znajduje się tuż nad powierzchnią dachu, za spełnioną uznać należy normę PN-89/B-10425 wymagającą, by komin wystawał co najmniej 30 cm nad powierzchnię dachu z pokryciem niepalnym. Eksponowana w skardze kwestia rury spalinowej wystającej przed remontem ponad poziom dachu oraz podmurówki pod rurą rynnową nie mieściła się w zakresie przedmiotowym postępowania prowadzonego przez organy nadzoru. Rura spalinowa nie stanowiła bowiem elementu nieruchomości wspólnej, a wyłącznie część składową (instalacyjną) mieszkania nr [...] powstałego po zaadaptowaniu poddasza. Tymczasem przedmiotem postępowania była nieruchomość wspólna w postaci dachu oraz murowanych trzonów kominowych w części wystającej ponad dach. W tak zakreślonym przedmiotowo postępowaniu nie mieści się rozstrzyganie kwestii indywidualnych rozwiązań konstrukcyjnych dotyczących instalacji w poszczególnych mieszkaniach czy wykonanych na gruncie podmurówek. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.