II SA/Op 406/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi O. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz Namysłowa odmówił przyznania O. G. świadczenia alimentacyjnego dla osoby uprawnionej wskazując, że powodem odmowy jest posiadanie przez nią dziecka. Decyzją wydana została na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2, art. 12 ust.1 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 136, poz. 855) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że fakt urodzenia przez stronę dziecka w dniu 18 kwietnia 2007 r., potwierdza załączony do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia akt urodzenia. Zaistniała okoliczność wyłącza zaś przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia, O. G. wskazała, że jest osobą pełnoletnią i pomimo urodzenia dziecka uczęszcza do szkoły dziennej, a prawnym opiekunem jej córki jest jej matka I. G. Jako rodzina zastępcza I. G. opiekę nad dzieckiem sprawować przy tym będzie do czasu ukończenia szkoły przez odwołującą. Stwierdzając, iż środki jakie matka otrzymuje z tytułu opieki nad dzieckiem w rodzinie zastępczej nie wystarczają na pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka, jak i edukacją strony, O. G. podniosła, że świadczenie alimentacyjne winna otrzymać, gdyż jest ono przeznaczane na naukę. Zarzuciła też organowi, pominięcie przy orzekaniu o odmowie przyznania świadczenia faktu, iż opiekunem prawnym dziecka jest jej matka. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał stan faktyczny sprawy i wskazał na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Na jego podstawie w kontekście zarzutów wskazał na powołaną w decyzji pierwszoinstancyjnej materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wymaga 2 – miesięcznego okresu bezskutecznej egzekucji. Wskazał również na przesłanki przyznania świadczenia określone w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy, a także, znajdujące zastosowanie w sprawie o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pojęcie dochodu rodziny i pojęcie dochodu określone w art. 3 pkt 2 i art. 3 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), pojęcie osoby uprawnionej sprecyzowane w art. 2 pkt 11 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sformułowaną w art. 2 pkt 2 tej ustawy definicję bezskutecznej egzekucji oraz zasady postępowania przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego określone w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. W oparciu o powołane regulacje, dokonując oceny w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, iż O. G. w dniu składania wniosku o ustalenia prawa do świadczenia była osobą pełnoletnią oraz spełniała przesłankę bycia osobą uprawnioną w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy. Obowiązek płacenia przez K. G. na jej rzecz alimentów potwierdzał wyrok Sądu Rejonowego w Kluczborku z dnia [...], sygn. akt [...]. Jednocześnie, zaświadczeniem wystawionym przez komornika sądowego, potwierdzona została także bezskuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych w okresie dwóch ostatnich miesięcy, jak również spełnione zostało przez stronę kryterium dochodowe. Zdaniem organu samo spełnienie przesłanek z art. 9 ustawy nie uprawniało jednak jeszcze do otrzymania wnioskowanych świadczeń. Wskazując na negatywną przesłankę przyznania świadczenia, w postaci bycia osobą pełnoletnią i posiadania dziecka, a określoną w art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy, Kolegium uznało, iż jej zaistnienie w przypadku O. G. wyłączyło przyznanie jej świadczenia pomimo spełnienia warunków przewidzianych w art. 9 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że dla przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie miał znaczenia fakt, iż opiekę nad dzieckiem wnioskodawczyni powierzono jej matce, która stanowi dla tego dziecka rodzinę zastępczą. Odnosząc się do zarzutów odwołania podkreślił także, że trudna sytuacja materialna rodziny oraz niewystarczające środki na kontynuowanie nauki w szkole nie stanowią pozytywnych przesłanek przyznania prawa do wnioskowanych świadczeń, które to nie mają charakteru uznaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu O. G. wskazując okoliczności powołane w odwołaniu zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, iż przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia przedstawione zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ podkreślił, iż decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a działając w oparciu o zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., nie był władny do oceny, czy obowiązujące rozwiązania prawne są zgodne z konstytucyjną zasadą równości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Jednocześnie też, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych zasad kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit a P.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrz Namysłowa z dnia [...], nr [...], którą odmówiono przyznania O. G. świadczenia alimentacyjnego. Zasady udzielania pomocy przez państwo osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego w przypadku bezskuteczności egzekucji oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych, a także warunki nabywania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego określają przepisy ustawy z dnia 7 września 2009r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz. 7 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. (ust. 2 art. 9 ustawy). Osobą uprawnioną do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). Bezskuteczność egzekucji w rozumieniu ustawy oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu braku podstawy prawnej do pojęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika czy też braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą (art. 2 pkt 2 ustawy). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji poczyniły prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, ustalając, że wnioskodawczyni jest osobą, która spełnia przesłanki ustawowe warunkujące wystąpienie z wnioskiem o świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Składająca wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego O. G. jest osobą pełnoletnią, która w dalszym ciągu uczy się w Technikum [...] w N. oraz na jej rzecz zasądzone zostały wyrokiem Sądu Rejonowego w Kluczborku Wydział III Rodzinny i Nieletnich alimenty od ojca w kwocie 300zł miesięcznie. Egzekucja alimentów na jej rzecz w ostatnich dwóch miesiącach była bezskuteczna, co potwierdził Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w K. W przypadku wnioskodawczyni spełniony został również warunek związany z kryterium dochodowym na osobę w rodzinie w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, który to dochód na osobę wynosi 40,97zł., a tym samym nie przekracza kwoty 725zł. Organy ustaliły jednocześnie, że wnioskodawczyni posiada własne dziecko, nad którym opiekę w ramach rodziny zastępczej sprawuje babka dziecka. Przy powyższych ustaleniach organy uznały, powołując się na brzmienie przepisu art. 10 ust. 2 ustawy, który stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona: 1) została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej; 2) jest pełnoletnia i posiada własne dziecko; 3) zawarła związek małżeński, że skoro wnioskodawczyni, co jest okolicznością nie budzącą wątpliwości, będąc osobą pełnoletnią posiada własne dziecko niemożliwym jest przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na jej rzecz . W ocenie organów obu instancji, w związku z tym faktem, w przedmiotowej sprawie zaistniała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie wnioskodawczyni świadczenia z funduszu alimentacyjnego, o której stanowi art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "posiada własne dziecko" oznacza, że osoba uprawniona jest matką dziecka. Z powyższą interpretacją przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy nie godzi się sąd. Ustawodawca w art. 2 ustawy, który stanowi słownik pojęć, nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "posiada dziecko". Wykładni tego pojęcia dokonywać jednak należy z uwzględnieniem nie tylko wykładni gramatycznej, lecz także celowościowej i systemowej. Abstrahując na razie od pojęcia posiadania w ujęciu prawnym, za Słownikiem Języka Polskiego, PWN Warszawa 1995r., stwierdzić należy, iż posiadać to: zwykle coś mieć jako swoją własność, być właścicielem czegoś, jak również nauczyć się czegoś, opanować jakąś dziedzinę życia, przyswoić sobie jakąś umiejętność. Z powyższego, wynika już, zatem że jeśli dana osoba posiada "coś" to może tym zarządzać, dysponować oraz decydować o sposobie przeznaczenia. W tym ujęciu posiadanie dziecka oznaczałoby, więc wychowywanie dziecka, zarządzanie jego sprawami oraz sprawowanie nad nim osobistej opieki. Mając jednak na uwadze przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które wprawdzie nie posługują się pojęciem posiadania dziecka, lecz pojęciem władzy rodzicielskiej rozumianej jako prawo podmiotowe służące ochronie interesów każdej ze stron stosunku prawnego łączącego rodziców i dzieci stwierdzić należy, że "posiadanie dziecka" w znaczeniu prawnym nierozerwalnie wiąże się z wykonywaniem władzy rodzicielskiej. Władza rodzicielska powstaje ex lege z chwilą urodzenia się dziecka i łączy dziecko oraz jego rodziców, aż do pełnoletności. Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 K.r.o.). Władza rodzicielska to, zatem ogół obowiązków i praw rodziców względem dziecka, mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy i strzeżenie jego interesów. Z istoty władzy rodzicielskiej wynika, że na gruncie prawa polskiego obowiązuje zasada osobistego wykonywania władzy rodzicielskiej przez rodziców i stąd też w tym zakresie można mówić o "posiadaniu dziecka". Wykonywanie władzy rodzicielskiej oznacza, że rodzic osobiście zajmuje się sprawami dziecka. Chodzi tu o wykonywanie wszystkich obowiązków, dzięki którym dziecko będzie wychowane w sposób zapewniający jego prawidłowy rozwój, nad którym rodzic sprawuje osobistą pieczę, kieruje dzieckiem, decydując o sposobie jego wychowania, leczenia, zarządzania majątkiem, miejscu zamieszkania, innymi słowy troszczy się o jego rozwój fizyczny i psychiczny. "Posiadać dziecko" w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oznacza, więc osobiste wychowywanie dziecka przez osobę, która dysponuje władzą rodzicielską (art. 96 K.r.o. w zw. z art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego), bądź prawem do decydowania o istotnych sprawach dziecka. Oznacza też wspólne zamieszkiwanie, które umożliwia i służy realizacji tych obowiązków rodziców oraz reprezentowanie dziecka na zewnątrz. Elementami władzy rodzicielskiej jest więc piecza nad osobą dziecka (art. 95 i art. 96 K.r.o.), zarząd majątkiem dziecka (art. 101 do 105 K.r.o.) , reprezentowanie dziecka na zewnątrz (art. 98 i 99 K.r.o.). Władzę rodzicielską powinni wykonywać oboje rodzice, jednak może się zdarzyć, że na skutek różnych okoliczności wykonywanie władzy rodzicielskiej będzie powierzone jednemu z rodziców, bez pozbawiania praw rodzicielskich drugiego rodzica, bądź też obydwoje rodzice zostaną pozbawieni władzy rodzicielskiej, a opieka nad dzieckiem zostanie powierzona rodzinie zastępczej, której na mocy orzeczenia sądu oddano dziecko pod opiekę. W takiej sytuacji rodzice dziecka nie sprawują nad nim osobistej pieczy, ani też nie kierują jego wychowaniem, nie sprawują w sposób faktyczny, ani prawny władzy rodzicielskiej i tym samym nie decydują o sprawach dziecka. Tym samym nie reprezentują interesów dziecka na zewnątrz, ani też nie zarządzają majątkiem dziecka. Nie legitymują się władzą rodzicielską, a zatem nie posiadają żadnych praw podmiotowych do dziecka. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej "posiadają dziecko", skoro nie są uprawnieni do decydowania o jego losach, ani nie są uprawnieni do reprezentowania jego interesów, ani zarządzania jego majątkiem. W tym miejscu stwierdzić należy, że wykładnia przepisów musi zawsze być przeprowadzana w granicach i na podstawie prawa. Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Uwzględnienie intencji prawa jest możliwe, ale pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. W sprawie przyznania świadczenia, o którym stanowi art. 9 ustawy interpretacja pojęcia "posiada dziecko" nie powinno budzić wątpliwości, że mając na uwadze cel związany z przyznaniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego, istnieją podstawy do utożsamiania tego określenia z faktycznym utrzymaniem dziecka w znaczeniu finansowym i sprawowaniem nad nim osobistej pieczy, a nie tylko z faktem jego urodzenia. Dostrzec należy również, iż na gruncie przepisów prawa cywilnego uregulowano prawo rzeczowe związane z władztwem nad rzeczą to jest posiadaniem. Przepisy art. 336 Kodeksu cywilnego stanowią, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest zatem stanem faktycznym, z którego wynikają skutki prawne o charakterze majątkowym. O posiadaniu mówimy wówczas, gdy osoba władza przedmiotem, jak właściciel. Stosując zatem tę ustawową definicję posiadania rzeczy w drodze analogii do pojęcia "posiadania dziecka" z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy stwierdzić należy, że o posiadaniu dziecka można mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy osoba pełnoletnia sprawuje nad własnym dzieckiem osobistą pieczę, wychowując go i zaspakajając jego potrzeby, mając przy tym możliwość decydowania o istotnych dla niego sprawach życiowych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, uznać należało, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, że skoro skarżąca jest osobą pełnoletnią i urodziła dziecko, które następnie umieszczone zostało w rodzinie zastępczej i którego to dziecka skarżąca nie wychowuje, ani nie pobiera na to dziecko żadnych świadczeń, a więc nie tworzy z nim odrębnej rodziny, to okoliczność ta uzasadnia uznanie, że posiada dziecko i stąd też przy spełnieniu przesłanek wynikających z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy niemożliwym jest przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego na jej rzecz. Podkreślić należy jeszcze raz, że pojęcia "posiadania dziecka", o którym stanowi przepis art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy nie można interpretować w oderwaniu od faktycznego wykonywania władzy rodzicielskiej, ani od atrybutów tej władzy i przysługujących z tego tytułu uprawnień. Zawężenie tego pojęcia do faktu urodzenia dziecka spowodowałoby wypaczenie celu, jakiemu mają służyć przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zwłaszcza w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia z funduszu alimentacyjnego faktycznie nie wychowuje swojego dziecka, ani nie wykonuje w stosunku do niego, na mocy orzeczenia sądu władzy rodzicielskiej. W takiej sytuacji niemożliwym jest uznanie, że taka pełnoletnia osoba tworzy z dzieckiem rodzinę i tym samym nie może korzystać z systemu wsparcia społecznego. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a.