II SA/Go 692/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor sądowy Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L., II. uchyla postanowienie Burmistrza L., III. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. [...] o przekazaniu pisma do organu właściwego, IV. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 690 (sześćset dziewięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją [...] Kierownik Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L., na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) orzekł o przeniesieniu na własność w Vz części małż. J. i G. A. i w Vz części małż. Z. i D S., zam. G. 140 dz. gruntową nr [...] o pow. 0,20 ha we wsi G., na której wzniesione są zabudowania stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, uwidocznione w kw. Nr [...] w PBN Z.. Postanowieniem [...], działający z upoważnienia Burmistrza L., Naczelnik Wydziału Geodezji i Rolnictwa Urzędu Miasta w L., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 i art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku G. A., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Następnie decyzjami [...] (orzekając ponownie) stwierdzał wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz niemożliwość jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia stronom postępowania. Decyzje organu pierwszej instancji były dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy i sprawę przekazywano temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją[...] organ pierwszej instancji działając w trybie wznowieniowym, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 104 Kpa, ponownie stwierdził wydanie decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L. z dnia 23 kwietnia 1990 r. z naruszeniem prawa oraz niemożliwość jej uchylenia, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia stronom postępowania. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, iż decyzja z 26 kwietnia 1990 r. została doręczona J. A., Z. i D. S., zatem znalazła się w obrocie prawnym i organ, zgodnie z art. 110 Kpa był nią związany. Bez znaczenia, w ocenie organu, pozostaje fakt czy przedmiotowa decyzja wywołała, czy też nie nieodwracalne skutki prawne. Okoliczność ta bowiem mogłaby jedynie być podstawą do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nie ma natomiast wpływu na decyzję w wyniku wznowienia postępowania. Jako błędne organ uznał twierdzenie l pełnomocnika strony, iż wniosek z 15 marca 1990 r. o nadanie prawa własności do nieruchomości gruntowej działki [...] został cofnięty. Przy czym wskazał, że w dniu 3 marca 2005 r. strona złożyła wniosek o cofnięcie wniosku z 15 marca 1990 r., jednakże wnioskowi temu sprzeciwiły się pozostałe strony postępowania, co spowodowało bezskuteczność cofnięcia wniosku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w chwili wydawania decyzji nr [...] z dnia [...] r. właścicielami budynku znajdującego się na nieruchomości gruntowej [...] we wsi G. byli G. i J. A. oraz D. i Z. S.. W chwili obecnej właścicielami tego budynku są D. i Z. S. oraz L A., M. A., K. K. i R. K., których organ uznał także za strony postępowania, z uwagi na interes prawny w sprawie. Organ zważył, iż treść przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, który był podstawą wydania decyzji z 23 kwietnia 1990 r., do dnia dzisiejszego jest niezmienna i nadal obowiązuje w tożsamym brzmieniu. Organ uznał zatem, że stan prawny w dacie wydania decyzji nr 2/90 jest identyczny ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania. D. i Z. S. oraz L. A., M. A., K. K. i R. K. są właścicielami budynku znajdującego się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., i to im przysługiwałoby roszczenie o nieodpłatne przeniesienie na własność działki gruntu, na której budynek został wzniesiony. G. i J. A., nie będąc właścicielami budynku, roszczenia takiego nie mają. Organ poinformował strony o treści przepisów art. 151 § 2, w związku z art. 146 Kpa oraz art. 155 Kpa. G. A. wyraziła zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa, poprzez uwłaszczenie jej dzieci, sprzeciwił się temu J. A. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 146 § 1 Kpa, wobec czego uchylenie decyzji z powodu pozbawienia strony bez jej winy brania udziału w postępowaniu w wyniku wznowienia postępowania nie może nastąpić, a organ ogranicza się wtedy do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ wskazał, że doręczenie decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L. U. i Z. S. oraz J. A. miało miejsce w kwietniu 1990 r., zatem od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat. W odwołaniu z dnia 27 listopada 2006 r. L. A., K. K. i R. K. działający przez opiekuna prawnego G. A., reprezentowaną przez radcę prawnego G. K. wnieśli o: 1) uchylenie decyzji z dnia 7 listopada 2005 r., 2) stwierdzenie nieważności decyzji nr 2/90 Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy L. z 23 kwietnia 1990 r., 3) orzeczenie, że działka gruntu nr [...] stanowi własność M. A., L. A., K. K., R. K., każdego z nich w 1/8 części oraz w V* części D. i Z. S., ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik odwołujących się podniósł, że przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. został zmieniony przez art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 z późn.zm.) w zakresie kompetencji do przeniesienia własności działki, jej wielkości oraz o ustanowienie służebności, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wykazania, czy Kierownik Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L. był organem kompetentnym do wydania przedmiotowej decyzji, co ma istotne znaczenie wobec treści art. 156 § 1 Kpa (przy wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości). Zarzucono także, iż przedmiotowa decyzja nie została nigdy wykonana, bowiem wbrew obowiązkowi nie została ujawniona w księdze wieczystej dla nieruchomości. W ocenie stron decyzja ta nie może zostać wykonana także obecnie, albowiem zmienili się właściciele budynku posadowionego na działce gruntu [...], co byłoby sprzeczne z przepisem stanowiącym podstawę wydania przedmiotowej decyzji, a także z przepisami dotyczącymi własności lokali, które również wprost stanowią że współwłaściciele lokali mieszkalnych posiadają udział w prawie własności nieruchomości wspólnej, którą jest także grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn.zm.) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że złożone odwołanie obejmuje w części wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr 2/90 z dnia 23 kwietnia 1990 r. i jego argumentację, które w ocenie Kolegium nie mogą być objęte rozpatrzeniem w ramach postępowania odwoławczego w przedmiocie postępowania wznowieniowego, zatem zakwalifikowano je do rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu. Rozpoznając odwołanie G. A. w pozostałym zakresie Kolegium wskazało, iż pełnomocnik prawidłowo zauważył, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przywołał błędną ustawę, bowiem nie ulega wątpliwości, że podstawę wydania decyzji stanowił art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r., która obowiązuje nadal i ma zastosowanie do rozpatrywania i rozstrzygania spraw przedmiotowo tam określonych. W ocenie organu odwoławczego powyższe uchybienie, nie miało wpływu na treść decyzji wydanej w trybie wznowieniowym. Organ pierwszej instancji za podstawę swojej decyzji wskazał art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a. z dokonanych przezeń ustaleń wynika, że podstawą wznowienia była okoliczność, iż G. A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie przeniesienia własności gruntowej dz. nr [...] we wsi G., zakończonej ostateczną decyzją [...] (decyzja ta nie została jej jako wnioskodawczyni doręczona). Organ uznał, że zaistniała przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Jako podstawę orzekania w sprawie organ odwoławczy wskazał zatem przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym do ustalonego stanu faktycznego sprawy m.in. w zakresie prawidłowego określenia osób aktualnie będących stronami postępowania, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. Wydział l Cywilny z dnia 9 października 2001 r. sygn. akt l NS 565/98, odpis księgi wieczystej z dnia 7 kwietnia 2006 r. Kw Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Z.. Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja winna obejmować swym rozstrzygnięciem aktualne strony postępowania, którymi są D. i Z. S. na prawach wspólności ustawowej w udziale do Vz M. A., L. A., K. K., R. K. jako współwłaściciele każdy w udziałach po 1/8. Jednocześnie jednak organ drugiej instancji wskazał, iż ze względu na upływ 5-letniego okresu od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania, uchylenie decyzji nie może nastąpić, a tym samym orzeczenie co do istoty sprawy, zgodnie z aktualnym stanem prawnym i ustalonym stanem faktycznym sprawy. Organ wskazał, że w sprawie bezsporny jest fakt doręczenia ówczesnej decyzji nr [...] małżonkom S. oraz J. A.. Organ pobocznie zauważył, że został zachowany 1 miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania przez G. A. (pismo do Burmistrza L. z dnia 7 października 2004 r.). Reasumując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami i ustalonym stanem faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. L. A., K. K. i R. K. działający przez przedstawiciela ustawowego G. A., reprezentowaną przez radcę prawnego G. K., wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza L. z dnia 7 listopada 2006 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzje organu pierwszej oraz drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 146 § 1 Kpa, który stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, jeżeli upłynęło 5 lat. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje data doręczenia decyzji nr [...] J. A.. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru, na którym widnieje podpis J. A. oraz wskazany jest dzień i miesiąc daty odbioru, bez wskazania roku. Skarżący kwestionują przyjęcie przez organ za udowodnioną okoliczności, iż doręczenie przedmiotowej decyzji J. A. nastąpiło w dniu 25 kwietnia 1990 r. i liczenie od tej daty pięcioletniego okresu, po upływie którego, organ zobligowany jest odmówić uchylenia decyzji. Ponadto podniesiono, że utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa doprowadziło do uwłaszczenia działki gruntowej na rzecz osób, które nie są stronami postępowania, albowiem stronami postępowania są D. i Z. S. oraz M. A., L. A., K. K. i L. K. - będący współwłaścicielami zabudowań stanowiących od gruntu odrębny przedmiot własności, co stwierdził organ drugiej instancji w swoim rozstrzygnięciu. Skarżący wskazali, że decyzja organu drugiej instancji skutkuje istnieniem stanu faktycznego, który w sposób rażący narusza art. 46 i 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Niedopuszczalne jest bowiem aby grunt i jego część składowa jaką są budynki trwale z gruntem związane stanowił odrębny przedmiot własności różnych osób. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Organ podniósł, że skargę wniesiono z przekroczeniem ustawowego terminu (21 lutego 2007 r. zwrotne potwierdzenie decyzji SKO w aktach, 23 marca 2007 r. stempel placówki pocztowej na kopercie nadania w aktach). Ponadto z ostrożności procesowej organ podtrzymał stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona w zakresie, w jakim pozwoliła na dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej oraz poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę nie może orzekać w zakresie szerszym, niż rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji publicznej, nie może także zastąpić tych organów w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a ma jedynie dokonać kontroli zgodności z prawem merytorycznych orzeczeń tych organów i prowadzonego przez nie postępowania. Jednakże na mocy przepisu art. 135 ww. ustawy, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, toczącej się obecnie w trybie wznowieniowym. Na wstępie należy podkreślić, że decyzje ostateczne (w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - decyzje, od których nie służy odwołanie), w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 zd. 2). Kodeks postępowania administracyjnego jasno określa przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych (rozdział 12 a 13 k.p.a.). Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Wymagane jest zatem szczególnie ostrożne korzystanie z instytucji pozainstancyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych i ograniczenie jej stosowania jedynie do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanym w Rozdziale 12 K.p.a., jest postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, przy czym przepisy kodeksu w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Po myśli przepisu art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a, następuje tylko na żądanie strony. Podanie strony o wznowienie postępowania winno spełniać wymogi formalne zdefiniowane w art. 63 § 1 K.p.a., z tym, że strona określając przedmiot żądania, musi wskazać co najmniej jedna przesłankę uzasadniająca wznowienie postępowania, wskazaną przez ustawodawcę w art. 145 § 1 i 145a K.p.a. W razie jakichkolwiek wątpliwości w tej sprawie, a także gdy strona wskaże kilka różnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, organ administracyjny winien zwrócić się do strony, by sprecyzowała swoje żądanie, a także ewentualnie uzupełniła podanie o inne niezbędne, wymagane elementy (przykładowo w przypadku podania o wznowienie postępowania - wskazanie daty w której strona dowiedziała się o przyczynie wznowienia lub o wydaniu decyzji, przy przyczynie czwartej, oraz wskazanie dowodów potwierdzających te datę). Należy zaznaczyć, iż wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wzruszenia decyzji, nie może być dorozumiana, organ jest związany wolą strony wyrażoną w podaniu, zatem gdy nie jest ona precyzyjna winien dążyć do właściwego sprecyzowania zakresu i treści jej żądania, udzielając w miarę potrzeby (np. strona nieporadna, działająca samodzielnie) niezbędnej pomocy. Złożenie podania o wznowienie przez stronę wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, które powinno się zakończyć załatwieniem w trybie przewidzianym w art. 149 K.p.a. W tej fazie właściwy organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, obowiązany jest zbadać zatem czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia oraz czy podanie w tej sprawie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie nie wskazuje żadnej z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 lub art. 145a K.p.a., bądź nie zachowany został termin do jego złożenia, organ może wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu (postanowienie) lub odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony - decyzją (art. 149 K.p.a.). Wyjątek stanowi sytuacja gdy wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek strony (gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego - art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a K.p.a.), wówczas organ nie może bowiem wszcząć.postępowania w sprawie wznowienia - z urzędu. Zgodnie z przepisem art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W § 2 ustawodawca zastrzegł, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powyższy termin ma charakter prekluzyjny. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, nie wystarczy tu uprawdopodobnienie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (vide wyroki NSA z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany, z dnia 19 maja 2000 r, l SA/Wr 1038/97, Lex nr 43046, artykuł S. Maliszewskiego, Nowe okoliczności jako przesłanka wznowienia postępowania, Prz.Pod. 1997, nr 3, s. 28, Komentarz do art. 148, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Przechodząc od powyższych rozważań ogólnych na grunt okoliczności przedmiotowej sprawy, na podstawie analizy akt postępowania administracyjnego, Sąd zważył, iż w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr 2/90 z dnia 23 kwietnia 1990 r., wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia 6 lutego 2007 r., a w szczególności utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza L. [...] 8 nastąpiło przedwcześnie, bez uprzedniego dostatecznego ustalenia i zbadania przez właściwy w sprawie organ w postępowaniu wstępnym treści żądania strony, ewentualnego oparcia wniosku o wznowienie postępowania na skonkretyzowanych przez stronę ustawowych przesłankach oraz złożenia przez G. A. wniosku o wznowienie w terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Uchybienia tego nie zweryfikował organ drugiej instancji orzekając w trybie odwoławczym. Postanowieniem [...] Burmistrz L., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 i art. 150 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku G. A. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia na własność w V£ części małż. J. i G. A. i w Va części małż. Z. i D. S., zam. G. 140 działki gruntowej nr [...] o pow. 0,20 ha we wsi G., zakończonego decyzją ostateczną nr [...]. Postanowienie nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, jak również nie konkretyzuje jakiego "wniosku" G. A. dotyczy. Organ pouczył jedynie strony, iż na postanowienie nie przysługuje zażalenie, a można je kwestionować w odwołaniu od decyzji w sprawie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wydanej, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a. z upoważnienia Burmistrza L. przez Naczelnika Wydziału Urzędu Miejskiego w L. wskazano, iż pismem z dnia 24 listopada 2004 r. G. A. wniosła "odwołanie", w którym domagała się uchylenia decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L.. Jednocześnie wskazała, ze powyższa decyzja nie została jej doręczona i po raz pierwszy informacje o tej decyzji uzyskała od swojej siostry D. S. w październiku 2004 r., kiedy rozpoczęła starania o uwłaszczenie działki gruntowej nr [...]. Organ stwierdził, że "pismo nazwane odwołaniem należało zakwalifikować jako wniosek o wznowienie postępowania". Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia 8 lutego 2005 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 Kpa wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wydał kolejno dwie decyzje, które na skutek odwołań G. A. były uchylane przez organ drugiej instancji a sprawę przekazywano do ponownego rozpoznania. Także analiza treści decyzji nie wskazuje, iżby organ pierwszej instancji w jakimkolwiek zakresie analizował wskazane wyżej przesłanki wstępne, umożliwiające właściwe wznowienie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy potwierdził, iż organ pierwszej instancji pismo G. A. z dnia 24 listopada 1990 r. potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania. Podobnie analiza treści rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazuje, że rozpoznając po raz trzeci na skutek odwołania stron w całości przedmiotową sprawę tocząca się w trybie wznowieniowym, nie dokonał on także weryfikacji prawidłowości wznowienia postępowania postanowieniem Burmistrza L. z dnia [...] r. Wprawdzie na ostatniej (14) stronie uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2007 r. pobocznie podkreślono, iż "został zachowany 1 miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania przez G. A. (p. pismo z dnia 7.10.2004 r. do Burmistrza L. akta sprawy [...]), jednakże stwierdzenie to nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione, ani też nie wskazano, od jakiej daty w ocenie organu, rozpoczął dla strony bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 K.p.a. Należy podkreślić, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwa osobne pisma G. A.. Pierwsze, z dnia 7 października 2004 r. (wpływ do organu 11 października 2004 r), kierowane przez stronę osobiście do Burmistrza L., w którym domaga się wyjaśnienia przyczyn nieotrzymania odpowiedzi w sprawie swojego wniosku z dnia 15 marca 1990 r. (po upływie 14 lat), a jednocześnie składa "odwołanie od decyzji nr [...], która jest niezgodna z wnioskiem, gdyż wnioskowała o przekształcenie wyłącznie na jej własność (innych wniosków nie było). Ponadto G. A. oświadczyła, że o istnieniu decyzji dowiedziała się w dniu 5 października 2004 r. (k. 14 akt adm.). Na to pismo Naczelnik Wydziału Geodezji i Rolnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L. z upoważnienia Burmistrza udzielił stronie odpowiedzi pismem [...]. Odpowiedź organu doręczono G. A. w dniu 27 października (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 16 akt adm.). Kolejne pismo (datowane na dzień 24 listopada 2004 r.), wpłynęło do Urzędu Miasta L. 1 grudnia 2004 r., stanowiło wniesione przez pełnomocnika G. A. - radcę prawnego G. K., a kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. "odwołanie od decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta L. Naczelnika Wydziału Geodezji i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w L. [...], odmawiającej G. A. odwołania od decyzji nr [...] W piśmie tym profesjonalny pełnomocnik, przywołując art. 127 oraz art. 154 § 1 K.p.a. wnosił o: 1. uchylenie decyzji [...] oraz o orzeczenie, że działka [...] znajdująca się we wsi G. stanowi własność G. A. w 1/4 części oraz w V* D. i Z. S. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że G. A. nigdy nie otrzymała decyzji z dnia 23 kwietnia 1990 r., zakwestionowano także skuteczność doręczenia decyzji pozostałym stronom postępowania. Postanowieniem [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., uznało się niewłaściwym rzeczowo i odesłało pismo Burmistrzowi L. jako organowi właściwemu w sprawie wskazując w uzasadnieniu, iż sformułowane w uzasadnieniu pisma zarzuty wyczerpują przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 Kpa, w przedmiocie rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji [...]Ponadto Kolegium uznało, że pisma z dnia [...] Urzędu Miejskiego w L. Wydział Geodezji i Rolnictwa nie można uznać jako rozstrzygającego o prawach i obowiązkach strony, a więc co do treści i formy kwalifikujące się do uznania, jako podjętej decyzji w sprawie. W tym zakresie organ nie wszczął zatem czynności procesowych. W powyższych okolicznościach sprawy Burmistrz L. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie, bez podjęcia jakichkolwiek czynności wstępnych w związku z ewentualnym zakwalifikowaniem, któregoś z pism G. A. jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie, bez określenia przez stronę, na której z ustawowych przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. opiera swój wniosek, bez wykazania przez stronę, jak i zbadania przez organ, iż wniosek ten został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 K.p.a.. Analiza akt sprawy nie pozwala także na jednoznaczne ustalenie czy Burmistrz L. badał kwestię własnej właściwości do orzekania w przedmiotowej sprawie w trybie wznowieńiowym. W aktach sprawy brak jest bowiem dokumentów (poza przedłożonym przez stronę wypisem z księgi wieczystej dotyczącym nieruchomości budynkowej), które umożliwiałyby ustalenie jaki jest obecnie stan prawny przedmiotowej działki ujawniony w dokumentach urzędowych, takich jak księga wieczysta lub wypis z ewidencji gruntów. Takie wadliwe działanie organu orzekającego w trybie postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może zostać zaakceptowane, narusza bowiem zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 - 11 i art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy art. 77 § 1, art. 145 § 1, art. 148 w związku z art. 149 K.p.a. W niniejszej sprawie strona w piśmie z dnia 7 października 2004 r., ani też w "odwołaniu" z 24 listopada 2004 r, (pomimo wskazania art. 145 § 1 K.p.a.) nie sformułowała wprost żądania wznowienia postępowania, ani tym bardziej nie sprecyzowała przyczyny ewentualnego wniosku o wznowienie, w kontekście przesłanek określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a K.p.a. Jeżeli organ pierwszej instancji, jak wskazało w uzasadnieniu decyzji, jako wniosek o wznowienie postępowania potraktował pismo profesjonalnego pełnomocnika z dnia 24 listopada 2004r., to tym bardziej powinien wezwać go do sprecyzowania żądania i podstawy prawnej wniosku oraz ewentualnego uzupełniania braków formalnych - wskazania konkretnego dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania lub, w którym strona z jakiegokolwiek źródła dowiedziała się o decyzji (przy przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4) i udowodnienia zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a. Niedopuszczalne było jakiekolwiek domniemanie tych okoliczności istotnych dla możliwości wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, tym bardziej formułowanie żądania oraz przesłanek wznowienia postępowania w zastępstwie strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. Organ pierwszej instancji wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] nie sprecyzował, na jakiej przesłance wznowienie oparto, jednakże w podstawie prawnej postanowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4. W kontekście okoliczności sprawy i akt administracyjnych należy uznać, iż organy przyjęły, że wniosek G. A. oparto na tej przesłance, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu tzn. nie doręczono jej decyzji z dnia [...]. Jako ugruntowany w doktrynie i orzecznictwie należy uznać pogląd, zgodnie z którym o ile strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, służy jej odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie stała się ostateczna dla innych stron postępowania. Jeżeli bowiem decyzja stała się ostateczna, wobec innej strony postępowania może być ona wzruszona przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jedynie w trybie wniosku o wznowienie postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosi się to w szczególności do sytuacji, w której występuje wiele stron o sprzecznych interesach, które mocą ostatecznej decyzji nabyły określone prawa podmiotowe (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1510/95, Lex nr 26719, NSA z dnia 3 czerwca 1998 r. l SĄ 2219/97, Lex nr 44513). Stanowisko powyższe podziela w całości Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Na marginesie należy wskazać, iż w ocenie Sądu, na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów organy prawidłowo dokonały oceny, iż decyzja nr [...] Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L. z 23 kwietnia 1990 r. jest ostateczna tzn. nie przysługuje od niej środek odwoławczy w zwykłym toku instancji. Przedmiotową decyzję doręczono bowiem stronom postępowania, w sposób w którym mogły one zapoznać się z jej treścią, w datach, wskazanych w znajdujących się w aktach zwrotnych potwierdzeniach odbioru, tj. Z. i D. S. przez pocztę w dniu 26 kwietnia 1990 r., oraz J. A. 25 kwietnia 1990 r. (k. 6 akt administracyjnych). Podkreślenia wymaga, że trzej ówcześni współwłaściciele budynku posadowionego na spornej działce, a jednocześnie adresaci decyzji, zgodnie potwierdzają fakt doręczenia im przedmiotowej decyzji w kwietniu 1990 r., jedynie wnioskodawczyni G. A., okoliczność tę kwestionuje. Strona neguje w szczególności fakt doręczenia decyzji jej byłemu mężowi J. A., domagając się jednocześnie zmiany decyzji w taki sposób, aby pozbawić J. A. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że w związku z podziałem majątku wspólnego po rozwiązaniu małżeństwa G. A. nabyła udział do V-ź własności nieruchomości budynkowej stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności położonej w G. Gm. L. (postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia 9 października 2001 r. l Ns 565/98, które stało się prawomocne 20 lutego 2004 r. k. 13 akt administracyjnych). Następnie swój udział w powyższej nieruchomości strona darowała dzieciom tj. M. A., L. A., K. K. i R. K. po 1/8 części. Wielokrotnie strona podnosiła w toczącym się postępowaniu, że dąży do doprowadzenia do stanu zgodności stanu prawnego nieruchomości gruntowej oraz posadowionego na niej budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. Z uwagi na powyższe okoliczności należy uznać, iż zasadnie organ dał wiarę zbieżnym twierdzeniom pozostałych adresatów decyzji co do dat jej doręczenia. Oświadczenia G. A., ustalonych prawidłowo powyższych okoliczności faktycznych nie podważają. Decyzja z dnia [...] r., w dacie składania wniosku - "odwołania" przez G. A. była więc decyzją ostateczną. Zasadnie zatem organy uznały i wskazały stronie, iż brak jest obecnie podstaw prawnych do rozpoznania jej wniosku dotyczącego weryfikacji, w jej ocenie, wadliwej decyzji z dnia [...] r. w trybie zwykłym - odwoławczym. Jednakże niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zarówno Burmistrz L. - pismo z dnia [...]., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze - postanowienie [...] z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w niewłaściwej proceduralnie formie rozpoznały żądania G. A., wyrażone przez nią w kierowanych do tych organów podaniach odpowiednio z dnia 7 października i 24 listopada 2004 r. W przypadku bowiem wniesienia przez stronę odwołania od ostatecznej decyzji z [...] r., organ winien poinformować stronę o powyższych okolicznościach i wezwać do sprecyzowania żądania uchylenia decyzji w innym trybie z ewentualnym cofnięciem wniesionego środka zaskarżenia odwołania. Jak już wskazano powyżej, wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. W sytuacji jednak, gdy strona nadal popiera swe odwołanie, należało je przedstawić organowi odwoławczemu, który po wyjaśnieniu intencji strony (a nie bez jej udziału), winien rozstrzygnąć sprawę zgodnie z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (w przypadku niedopuszczalności odwołania art. 134). W sytuacji natomiast gdy w ocenie organu odwoławczego skierowane do niego, na podstawie przepisu art. 127 Kpa pismo zatytułowane jako "odwołanie", w części zawiera faktycznie zarzuty odpowiadające żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną winien, wzywając uprzednio stronę do sprecyzowania wniosku i ewentualnego wypowiedzenia się co do zgłoszonego "odwołania", w zależności od stanowiska strony przekazać podanie w całości lub w części do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie wznowienia postępowania (po ustaleniu tejże właściwości), zgodnie z art. 65 Kpa. Jednocześnie w pozostałej części organ odwoławczy zobligowany jest do rozstrzygnięcia sprawy, w przewidzianej przepisami formie (w szczególności art. 134 i art. 138 K.p.a). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w kontekście treści "odwołania od decyzji z dnia [...]" wniesionego przez pełnomocnika G. A. 1 grudnia 2004 r. i zgłoszonych w nim trzech odrębnych żądań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem przepisu art. 7, art. 77 ust. 1, art. 65 i art. 134 K.p.a. postanowieniem z dnia 21 grudnia 2004 r. bez wyjaśnienia treści żądania strony przedwcześnie i całkowicie dowolnie uznało, że zarzuty pisma wyczerpują przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania w przedmiocie rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji nr 2/90 Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L.. W związku z czym organ odwoławczy, pomijając całkowicie jednoznacznie sformułowane żądanie uchylenia w trybie odwoławczym "decyzji" Burmistrza L. z dnia 25 października 2004 r. oraz powyższej decyzji z dnia 23 kwietnia 1990 r., uznał się niewłaściwym rzeczowo i odesłał pismo Burmistrzowi L. jako organowi właściwemu w sprawie (na podstawie art. 65 § 1 K.p.a.). Jako szczególnie istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego należy wskazać zwłaszcza, zawarcie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego o przekazaniu sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji jako właściwemu w sprawie rozstrzygnięcia dotyczącego w istocie orzeczenia tego organu o niedopuszczalności odwołania od pisma z dnia 25 października 2004 r., które winno przybrać ewentualnie formę określoną w art. 134 K.p.a. Postanowienie organu drugiej instancji wydane w takim trybie jest ostateczne i podlega weryfikacji w drodze skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ ograniczył się do poinformowania strony, że w tym zakresie nie wszczęto czynności procesowych. Takie działania organu administracji publicznej narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i 7 Kpa, a w szczególności zasadę praworządności. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przez Burmistrza L. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Z. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dotyczą aktów prawnych, które poprzedzić winny jej merytoryczne rozpoznanie w trybie wznowieniowym i ewentualne wydanie decyzji. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami i administracyjnymi, Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. -jako wydane przedwcześnie. Jednocześnie, po myśli art. 135 P.p.s.a Sąd uznał, iż dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga, niezbędne jest także usunięcie stwierdzonych naruszeń prawa w stosunku do aktów, określonych w pkt II i III sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie przepisu art. 200, w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zgodnie z jej wnioskiem zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego, w wysokości 690 (sześćset dziewięćdziesiąt) zł (w tym 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego, 250 zł zwrot kosztów dojazdu na rozprawy w dniach 21 czerwca i 19 grudnia 2007 r. oraz 240 z tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, zgodnie ze stawką określoną w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 162, póz. 1349 z późn.zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organy winny w pierwszej kolejności podjąć niezbędne czynności procesowe zmierzające do sprecyzowania rzeczywistej woli strony, z inicjatywy której wszczęto postępowanie wznowieniowe - treści jej wniosków i żądania lub żądań zawartych w pismach z dnia 7 października oraz 24 listopada 2004 r. W zależności od wyrażonego przez stronę stanowiska rozpoznać należy wnioski, zgodnie z ich treścią, we właściwym dla danego postępowania trybie. W szczególności organ właściwy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miasta i Gminy w L. z dnia 23 kwietnia 1990 r., powinien wezwać pełnomocnika strony do uzupełnienia braków formalnych ewentualnego wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie ( po sprecyzowaniu przez stronę czy wniosek taki stanowiło już pismo z 7 października czy z 24 listopada), a następnie rozpoznać go w trybie określonym w przepisach rozdziału 12 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem postępowania wstępnego poprzedzającego ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia. Przy oparciu żądania wznowienia postępowania na przesłance, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należy w szczególności na podstawie niezbędnych dowodów zweryfikować okoliczność, zachowania terminu do złożenia wniosku, określonego w art. 148 § 2 K.p.a.. Należy mieć przy tym na uwadze, iż informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Należy jednocześnie podkreślić, iż wszelkie orzeczenia organów administracji publicznej winny zawierać odpowiednie oraz kompletne uzasadnienie faktyczne i prawne przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu.