II SO/Wa 54/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P.K. w przedmiocie wymierzenia Wójtowi Gminy [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi P.K. z dnia 2 września 2019 r. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: 1) wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 100 złotych (słownie: sto); 2) zasądzić od organu na rzecz wnioskodawcy – P.K., kwotę 102 złotych (słownie: sto dwa), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE P.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [...] za nieprzekazanie do Sądu skargi z dnia 2 września 2019 r. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnoszący nadmienił, że wniósł do organu ww. skargę na bezczynność za pomocą platformy ePUAP w dniu [...] września 2019 r. Nadmienił, że w dniach 13 września 2019 r., 29 września 2019 r. zwrócił się do organu o wyjaśnienie wątpliwości co do przesyłania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Również w dniu 1 października 2019 r. złożył do organu wniosek o udzielenie odpowiedzi na skargę na bezczynność. Dopiero pismo z dnia 1 października 2019 r. spowodowało, że w dniu 2 października 2019 r. Wójt Gminy przekazał skargę do Sądu. P.K. zażądał wymierzenia grzywny w wysokości 13 755, 00 zł. Nadmienił, że zwłoka organu jest celowa i przemyślana oraz ma na celu zniechęcanie obywateli do składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Wójt Gminy [...] w treści pisma na dnia 11 grudnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny domagając się odstąpienia od jej wymierzenia. Stwierdził, że opóźnienie w przekazaniu skargi i akt administracyjnych było nieznaczne - wyniosło jedynie trzynaście dni. Zaniechanie organu nie było ani wyrazem złej woli, ani też nie było motywowane chęcią ograniczenia uprawnień do uzyskania informacji publicznej. Podkreślił, że wymierzenie grzywny nie spełni funkcji dyscyplinującej, bowiem skarga została już przekazana do WSA w Warszawie przed złożeniem wniosku z 27 października 2019 r. Samo postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny wypełniło już funkcję prewencyjną do tego by w przyszłości przestrzegać terminów przekazywania skarg do sądów administracyjnych. Organ podkreślił również, że w dniu 31 maja 2019 r. wszedł do obrotu prawnego przepis art. 54 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wprowadził wątpliwości interpretacyjne, co do tego, czy desygnatem pojęcia "skarga na bezczynność organu" jest plik w formacie PDF. Organ stwierdził, iż ma świadomość, że terminowe przekazanie skargi jest jego bezwzględnym obowiązkiem. Jednak przedmiotowa skarga została złożona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które zmierzało do udzielenia wnioskodawcy informacji publicznej. Podejmowanie bieżących czynności, przyjmowanie kolejnych pism wnioskodawcy i udzielanie na nie odpowiedzi w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przyczyniło się do tego, iż przedmiotowa skarga na bezczynność została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 2 października 2019 r. Organ nie był pewien, jak traktować sytuację wniesienia przez skarżącego dokumentu w formacie PDF, który nie zawiera żadnego uwierzytelnienia. Miał wątpliwości czy w istocie jest to skarga w rozumieniu art. 54 § 1a p.p.s.a. i § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Zdaniem organu wskazane przepisy w gruncie rzeczy odnoszą się do trybu wnoszenia i przekazywania dokumentów elektronicznych. Natomiast nie jest jasny status prawny skanu dokumentu w formacie PDF nieopatrzonego żadnym przewidzianym przez prawo uwierzytelnieniem. Trudności związane z wyjaśnieniem tej sytuacji oraz przekazaniem owego pliku w formacie PDF były przedmiotem rozważań organu. Wpłynęły też na opóźnienie w przekazaniu Sądowi właściwej grupy plików. Finalnie 2 października 2019 r. organ na skrzynkę podawczą Sądu przesłał m.in. plik w formacie XML, który nie był skargą, ale podpis skarżącego zawierał oraz wymieniony plik PDF. Taki sposób przekazywania dokumentów do sądu administracyjnego był dla organu nietypowy. Wpływ na wystąpienie opóźnienia miało również to w jaki sposób dostarczyć wskazany plik PDF do skrzynki elektronicznej Sądu. Na opóźnienie wpływ miało również to, iż celem organu było jak najlepsze wypełnienie obowiązku przesłania skargi do Sądu. Wobec powyższego zdaniem organu, zasadne jest oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ww. ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 ustawy, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, 2006 r., Nr 6, poz. 156). Stosownie jednak do treści art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Ponadto w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 powołanej ustawy pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W ocenie Sądu wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Sprawa ze skargi z dnia 2 września 2019 r. P.K. na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SAB/Wa 676/19. Z akt tej sprawy wynika, że organ przekazał do Sądu skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 2 października 2019 r. (data wydruku ePUAP karty 2-5, akt sprawy II SAB/Wa 676/19). Natomiast, przedmiotowa skarga została przesłana do organu w formie pliku PDF w dniu 5 września 2019 r. o godzinie 18:27. Wydrukowano ją w dniu 6 września 2019 r. (karta 8 akt sprawy II SAB/Wa 676/19). Należy mieć też na uwadze, że wprawdzie skarga wpłynęła do organu drogą elektroniczną w dniu 5 września 2019 r. jednak w tym dniu (czwartek) urząd gminy czynny jest do godziny 15:30. Za datę wpływu skargi do organu, WSA w Warszawie przyjął następny dzień pracy urzędu, przypadający po dniu w którym wniosek wpłynął poza godzinami urzędowania. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, upłynął w tej sytuacji w dniu 23 września 2019 r. Opóźnienie organu wyniosło zatem 9 dni. Podkreślić trzeba, że fakt przekazania skargi do Sądu nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym. Postępowanie sądowe nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2010, nr 1, poz. 2; D. Onyśk, Problemy z dyscyplinującym wymierzaniem grzywny organowi przez sądy administracyjne, "Przegląd Prawa Publicznego" 2009, nr 10, s. 73-78). Przekazanie skargi nie zmienia zaistniałego uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. WSA w Warszawie podkreśla, że nie było żadnych wątpliwości, iż adresatem skargi wniesionej w formie pliku PDF był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast z jej treści wynikało, że dotyczy ona dostępu do informacji publicznej. Wobec powyższego nie powinno budzić wątpliwości podmiotu zobowiązanego, że skargę należało przekazać do Sądu w takiej formie w jakiej została złożona w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadą jest bowiem to, że organ przekazuje skargę do Sądu w takiej formie w jakiej została przesłana do organu, a akta spraw w takiej formie w jakiej zostały sporządzone (por. § 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego Dz. U. z 2019 r. poz. 1003). Rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego czy zamieszczony w formie pliku PDF dokument jest skargą, należy do zadań sądu administracyjnego, a nie organu. Wójt Gminy [...] nie powinien zatem zajmować się powyższą kwestią. Gdy skarga czy akta administracyjne zostałyby przesłane przez organ w niewłaściwej formie, Sąd ma obowiązek wezwania organu do skorygowania takiej nieprawidłowości. Biorąc pod uwagę okoliczność, że organ ostatecznie przekazał do Sądu skargę wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, wymierzenie grzywny w tej sytuacji ma przede wszystkim charakter restrykcyjny. Grzywna ma także charakter prewencyjny, nie jest bowiem pożądane, aby zaniedbania jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Wobec powyższego Sąd uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony i nałożył na organ grzywnę w wysokości 100 zł. Wymierzając grzywnę we wskazanej wyżej wysokości Sąd wziął pod uwagę skalę opóźnienia (9 dni) oraz fakt przekazania do Sądu przedmiotowej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. Podkreślić należy, że organ jest zobowiązany do realizowania zadań nałożonych ustawą o z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) oraz ustawą – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Organ dysponuje pracownikami zapewniającymi jego obsługę. Sąd wziął również pod uwagę fakt, iż nowelizacja ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotycząca możliwości składania skarg za pomocą platformy ePUAP, mogła być przyczyną wątpliwości co do tego jak traktować nieuwierzytelniony dokument złożony w formie pliku PDF. Jednak powtórzyć należy, że nie budzi wątpliwości, iż organ winien przekazać skargę do Sądu w terminie 15 dni, nie jest bowiem uprawniony do oceny jej braków formalnych. Zwłoki organu nie można zatem usprawiedliwić wątpliwościami organu co do tego czy pismo złożone w formie pliku PDF może być skargą. Pamiętać należy, że opóźnienie w przekazaniu skargi może ograniczyć stronie możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 64 § 3 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę złożył się uiszczony wpis od wniosku w kwocie 100 zł oraz 2 zł tytułem opłaty kancelaryjnej za odpis wniosku o wymierzenie grzywny, przesłany w formie dokumentu elektronicznego.