I OSK 304/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku/ Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 294/07 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na leki i rehabilitację oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Kr 294/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na leki i rehabilitację. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] przyznał M. P. zasiłek celowy na leki i rehabilitację w kwocie [...] zł. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał na trudną sytuację materialną wnioskodawcy oraz na jego problemy zdrowotne. W dniu [...] grudnia 2006 r. M. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji, przedstawiając dokładnie swoją trudną sytuację zdrowotną, materialną i mieszkaniową. W szczególności wniósł o utrzymanie w mocy decyzji w części przyznającej kwotę [...] zł oraz o ustanowienie dodatkowego zasiłku do wysokości łącznej kwoty [...] zł, ze względu na podwojenie ilości zabiegów rehabilitacyjnych i zlecenia dodatkowych zabiegów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, iż zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej jest możliwe, jeżeli wnioskowany zasiłek jest nieodzowny do pokrycia podstawowych potrzeb osoby i jej koniecznych życiowych wydatków. SKO zaznaczyło także, iż ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że zainteresowany spełnia jeden z wymienionych w powołanym przepisie warunków, tj. kryterium dochodowe, uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Zatem przyznanie zasiłku celowego na leki i rehabilitację realizuje podstawowy cel pomocy, polegający na umożliwieniu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podkreśliło także, że decyzja dotycząca przyznania świadczenia z pomocy społecznej jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego, polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek przyjęcia przez organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. Zainteresowanemu została przyznana pomoc finansowa, wynosząca w sumie [...] zł. Organ wziął zatem pod uwagę sytuację i przyznał pomoc w szerokim zakresie. M. P. objęty jest nie tylko w miesiącu listopadzie, ale od dłuższego już czasu pomocą MOPS. Pomoc jest mu udzielana regularnie w różnych formach. Nadto pomoc społeczna służy wyłącznie jako doraźne wsparcie i uzupełnienie własnych środków finansowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. powołał się na argumenty, jakich użył w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpatrując skargę, nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, organy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie, prawidłowo przeprowadziły postępowanie i dokonały trafnej oceny stanu faktycznego, właściwie stosując obowiązujące przepisy prawa. Sąd wyjaśnił, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej wnioskodawcy przy jednoczesnym uwzględnieniu zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Ustawodawca wymienia te potrzeby jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, a nie na pokrywanie pełnych, całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą. Ma zatem charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma zatem charakter uznaniowy. Tym samym spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek kryteriów przewidzianych w ustawie nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w określonej przez niego wysokości. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W pierwszej kolejności zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w okolicznościach sprawy przyznanie zasiłku celowego zmierzałoby do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wnioskodawcy i umożliwiło mu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. WSA w Krakowie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie został przyznany skarżącemu zasiłek celowy na zakupów leków w kwocie [...] zł. Nie pokryje on w całości jego potrzeb finansowych, ale stanowić będzie znaczną pomoc finansową. Organy pomocy społecznej, rozpatrując sprawę M. P., w sposób prawidłowy dokonały oceny jego potrzeb i zakresu pomocy, jaka jest mu niezbędna, uwzględniając przy tym własne możliwości budżetowe. Skarżący nie został bez środków do życia, a udzielone mu wsparcie finansowe jest wystarczające do zaspokojenia jego elementarnych potrzeb bytowych. Organy pomocy społecznej nie są obowiązane do zadośćuczynienia wszystkim potrzebom wnioskodawcy, lecz mają jedynie wspomóc go materialnie w ciężkiej sytuacji życiowej. Pomoc ta ma mieć charakter doraźny, a nie stanowić źródło utrzymania. W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa, skarga zatem, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył skargę kasacyjną, opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 39 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.), polegającą na uznaniu, że żądanie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leków i rehabilitacji w kwocie przez niego określonej nie może być zrealizowane w ramach pomocy społecznej, ponieważ świadczenie z tytułu zasiłku celowego ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel, a nie na pokrycie całościowych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, podczas gdy analiza przepisu ustawy wskazuje, że możliwe jest również przyznanie zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów zakupu leków lub leczenia. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, a to art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz ustanowienie dodatkowego zasiłku w wysokości łącznej kwoty [...] zł, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Jednak warunki, jakim musi odpowiadać skarga kasacyjna, powodują, że najpierw Naczelny Sąd Administracyjny ocenia zarzuty pod kątem formalnym, następnie zaś przechodzi do ich merytorycznej oceny. Z uwagi na fakt, iż zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 39 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.), nie może być kwalifikowany w kategoriach prawidłowo postawionego zarzutu, rozważania należy zacząć od niego. Wymaga podkreślenia, że decyzje organów obu instancji zostały podjęte w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i to jej przepisy, w tym art. 39, stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Ustawa ta uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (powołaną w skardze kasacyjnej), zatem przepisy tej ostatniej nie mogły i w istocie nie stanowiły podstawy matrialnoprawnej przy rozpoznawaniu wniosku M. P. o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków i rehabilitację. Sąd I instancji, omawiając instytucję zasiłku celowego, w tym jego uznaniowego charakteru, nie odnosił się więc do ustawy z 1990 r., ale do art. 39 ustawy z 2004 r. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nawet jeżeli uznać, że umieszczenie w podstawie kasacyjnej przepisu uchylonej ustawy jest oczywistą omyłką pisarską, to i tak trudno ustalić rzeczywiste intencje kasatora. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a zatem dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje autora skargi kasacyjnej oraz wywodzenia domniemania, o którą z ustaw chodzi, nie ma także ani obowiązku, ani uprawnienia, by poprawiać błędnie przytoczone zarzuty, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zarzut taki byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby został połączony z innymi uchybieniami Sądu I instancji, zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi, lub gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można byłoby uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdyby Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, dlaczego oddalił skargę, przy czym wada taka musiałaby mieć istotny (bezpośredni) wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, oprócz tego, że kasator nie wskazał konkretnego przepisu procedury sądowoadministracyjnej, któremu Sąd I instancji miałby uchybić w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ww. ustawy, to również z całą pewnością uzasadnienie WSA w Krakowie pozwala na weryfikację wyroku. Wprawdzie wykazuje ono pewne niedostatki i w tym zakresie może budzić wątpliwości skarżącego, jednak biorąc pod uwagę uznaniowy charakter świadczenia, o które występował, a także stan faktyczny sprawy, ocenie Sądu I instancji nie można zarzucić takiego naruszenia prawa procesowego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.