II SAB/Po 117/18

SENTENCJA Dnia 28 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi B. D. na przewlekłość Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności przebudowy oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia 17 września 2018 r. B. D. wniosła skargę na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w zakresie sprawy [...] zarzucając organowi przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w okresie następującym po wydaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 71/18. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] 2014 r., [...] Inspektor Powiatowy nakazał J. S., J. S. i M. S. rozbiórkę samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego znajdującego się w [...] przy ul. [...] na działce [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), poza korektą wskazanej podstawy prawnej (w tym zakresie orzeczono reformatoryjnie), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2014 r. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r., IV SA/Po 864/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. S., J. S. oraz M. S.. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało jednak uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 444/16, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania (okoliczności znane Sądowi z urzędu). Następnie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 71/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił obie wyżej wymienione decyzje. W motywach orzeczenia powołał się na ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku II OSK 444/16. Podkreślił, że Sąd drugiej instancji polecił dokonanie analizy, czy skuteczne było oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez H. S. oraz, czy kwestia tego oświadczenia była powodem stwierdzenia nieważności postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej oraz decyzji z dnia [...] 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego przebudowy budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny realizując wymienione wyżej wskazania ustalił, że kwestia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie była przyczyną stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] 2009 r. ani decyzji z dnia [...] 2009 r. Sąd pierwszej instancji (IV SA/Po 71/18) uwypuklił dalej, że z punktu widzenia przepisów określających przesłanki legalizacji art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej "P.b.") istotne było ustalenie, czy skutecznym było złożone w trakcie postępowania przez H. S. oraz J. S. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zwrócono przy tym uwagę, że następcami prawnymi po inwestorze H. S. są J. S., J. S. oraz M. S.. Zarazem jednak wcześniej J. S. i H. S. nabyli udział w nieruchomości od E. D., spadkobierczyni po S. D. (akt notarialny z dnia [...] 2006 r., Rep. A [...]). Z kolei S. D. nabył udział w nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., Rep. [...]. Z aktu tego wynika, że S. D. nabył udział wynoszący [...] w prawie własności, przy czym przysługiwało mu prawo do użytkowania chlewu od strony [...] wraz z wyłącznym użytkowaniem ziemi pomiędzy tym chlewem a ulicą [...]. Dalej Sąd w wyroku IV SA/Po 71/18 zaznaczył, że skoro w aktach znajduje się oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane złożone przez H. S. i J. S., to należy określić, czy podział rzeczy quoad usum wynikający z aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r. obejmował teren, na którym zrealizowano legalizowaną inwestycję. Sąd podsumował wreszcie, że w przypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie organy powinny uznać oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedłożone przez H. S. i J. S. w 2009 r. Przy czym przy ocenie skuteczności tego oświadczenia organy powinny wziąć pod uwagę wykładnię przepisów przy interpretacji skutków regulacji sposobu korzystania z nieruchomości (quoad usum) określonej w akcie notarialnym i brzmieniu art. 221 w związku z art. 206 K.c. Dnia 23 czerwca 2018 r. prawomocny wyrok IV SA/Po 71/18 wpłynął do akt Inspektora Powiatowego. Dnia 9 lipca 2018 r. do Inspektora Powiatowego wpłynęło ponaglenie J. D. oraz B. D. w sprawie [...] Pismem z dnia 10 lipca 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy wezwał J. S., J. S. oraz M. S. do udzielenia pisemnych informacji oraz przedłożenia wiarygodnego dowodu – uwierzytelnionego odpisu (kopii) aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., rep. [...] (wraz z ewentualną mapą), z którego wynika, że S. D. nabył udział wynoszący [...] w nieruchomości obejmującej działkę [...], oraz, że nabywcy przysługiwało prawo do użytkowania chlewu od strony [...] wraz z wyłącznym użytkowaniem ziemi pomiędzy tym chlewem a ulicą [...]. Zarazem zakreślono wezwanym termin do wykonania obowiązku wynoszący 14 dni od daty otrzymania wezwania. Wszyscy wezwani odebrali wezwanie 12 lipca 2018 r. (zob. poświadczone kopie zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych). W dniu 25 lipca 2018 r. do akt postępowania wpłynęło pismo z dnia 25 lipca 2018 r. przygotowane przez pełnomocnika ustanowionego przez J. S., do którego dołączono uwierzytelnioną kopię odpisu aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., rep. [...]. Zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy, powołując się na art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U z. 2017 r., poz. 1257, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), zakreślił nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 31 sierpnia 2018 r. Tego samego dnia organ zawiadomił strony o kontroli obiektu budowlanego wyznaczonej na 3 sierpnia 2018 r. (zob. zawiadomienie z dnia 27 lipca 2018 r.). Dnia 3 sierpnia 2018 r. przeprowadzono na działce [...] przy ul. [...] kontrolę (zob. protokół z dnia 3 sierpnia 2018 r.). Dnia 9 sierpnia 2018 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Burmistrza K. o nadesłanie informacji (archiwalnych dokumentów) dotyczących ewentualnego podziału nieruchomości przy ul. [...] wynikającego z aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., rep. [...]. Wystąpienie wpłynęło do Urzędu Miejskiego w K. 10 sierpnia 2018 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru). Kolejnym pismem z dnia 9 sierpnia 2018 r. Inspektor Powiatowy wystąpił także do Starosty [...] w K. o udostępnienie kopii archiwalnej dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości przy ul. [...]. Pismo wpłynęło do Starostwa 10 sierpnia 2018 r. (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru). Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r., [...], które wpłynęło do Inspektora Powiatowego 14 sierpnia 2018 r., Starosta [...] w K. powiadomił, że w bazie ewidencji gruntów i budynków działka o numerze [...] figuruje od 1966 r. (od założenia ewidencji). W zbiorach organu nie ma natomiast aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., rep. [...]. Dnia 21 sierpnia 2018 r. do akt prowadzonych przez Inspektora Powiatowego wpłynęło także pismo datowane na 20 sierpnia 2018 r., [...], którym Burmistrz K. wyjaśnił, że nie wydał decyzji zatwierdzającej podział działki [...] Dodał, że w jego ocenie nie powstała ona w wyniku podziału. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., [...] Inspektor Wojewódzki uznał za niezasadne zarzuty bezczynności i przewlekłości postępowania podniesione w piśmie z dnia 9 lipca 2018 r. przez J. D. oraz B. D.. Zawiadomieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy, powołując się na art. 36 § 1 K.p.a., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 15 września 2018 r. Pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. (wysłanym 4 września 2018 r.) Inspektor Powiatowy wystąpił ponownie do Starosty [...] o przekazanie informacji dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...], na działce [...], w szczególności, czy budynek został zinwentaryzowany lub kiedy został ujawniony w zasobach geodezyjnych. Dnia 6 września 2018 r. pracownik Inspektoratu Powiatowego dokonał badania księgi wieczystej [...], obejmującej nieruchomości przy ul. [...]. Przebieg tej czynności utrwalono aktach w sporządzonej notatce urzędowej. Do akt administracyjnych włączono też znaczną ilość kopii z akt księgi wieczystej. Pismem z dnia 10 września 2018 r., [...] (data wpływu do Inspektoratu Powiatowego – 13 września 2013 r.) Starosta [...] powiadomił, że dokumentacja geodezyjna z inwentaryzacji budynku gospodarczego na działce [...] została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 listopada 2009 r. Pismem z dnia 12 września 2018 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. o przekazanie archiwalnych map geodezyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w K. sporządzonych przed i po 1951 r. Zawiadomieniem z dnia 13 września 2018 r. Inspektor Powiatowy wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 15 października 2018 r. W dniu 2 października 2018 r. wpłynęło do Inspektora Powiatowego pismo Archiwum Państwowego w K. z dnia 27 września 2018 r., [...], w którym poinformowano, że w odniesieniu do nieruchomości przy ul. [...] nie figurują w aktach gruntowych załączniki graficzne oraz kartograficzne. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 3 P.b. zobowiązał następców prawnych H. S.: J. S., J. S. oraz M. S. do usunięcia stwierdzonych naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym. Zawiadomieniem z dnia 17 października 2018 r. Inspektor Powiatowy, powołując się na art. 36 § 1 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 30 listopada 2018 r. Jak wskazano na wstępie, w opisanych wyżej okolicznościach B. D. 18 września 2018 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania [...] przez Inspektora Powiatowego. Wystąpiła o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W motywach skargi B. D. podkreśliła, że akta wraz z prawomocnym wyrokiem IV SA/Po 71/18 wpłynęły do organu 22 czerwca 2018 r. Skarżąca podkreśliła, że organ kilkukrotnie informował o kolejnych terminach załatwienia sprawy, a obecnie ma ona uzasadnione wątpliwości, czy kolejny termin także zostanie zachowany. Zaznaczyła, że jej pełnomocnik już w sierpniu 2018 r. informował Inspektora Powiatowego jak sprawa powinna być załatwiona, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Powiatowy wniósł o jej oddalenie. Przy piśmie z dnia 1 grudnia 2018 r. B. D. przesłała postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] listopada 2018 r. zmieniające postanowienie tegoż organu z dnia [...] października 2018 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku usunięcia naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym (termin ten wyznaczono na 15 lutego 2019 r.). Przedstawiła także pochodzące od Inspektora Powiatowego zawiadomienie z dnia 28 listopada 2018 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy – do 28 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd wskazuje, że przyjmuje ze zrozumieniem zaniepokojenie B. D., która oczekuje na zakończenie sprawy dotyczącej przebudowy budynku gospodarczego na działce [...] przy ul. [...] w [...]. Sąd zdaje sobie sprawę, że postępowanie trwa długo, a kolejne napływające zawiadomienia o przedłużaniu terminu załatwienia sprawy mogą wywoływać u ich adresata wrażenie niesprawnego działania organu. Należy jednak podkreślić, że w sprawie [...] (organ niekiedy posługuje się też znakiem [...]) prowadzonej przez Inspektora Powiatowego ujawniły się zagadnienia trudne do rozstrzygnięcia w płaszczyźnie faktycznej i prawnej wiążące się z kwestią skuteczności oświadczenia złożonego przez H. S. i J. S. w 2009 r. i dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potrzeba zebrania materiału dowodowego w tym zakresie oraz wnikliwej jego analizy była w sprawie niepodważalna wobec wskazań prawomocnego wyroku IV SA/Po 71/18 uwzględniającego ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 444/16 (istotne treści zawarte w wyroku IV SA/Po 71/18 zostały przedstawione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia). W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Nie przesądzając oczywiście w tym miejscu o wyniku postępowania dowodowego (Sąd w postępowaniu ze skargi na przewlekłość działania organu nie powinien wypowiadać się co do meritum sprawy) stwierdzić należy, że w płaszczyźnie proceduralnej niewątpliwie obowiązkiem Inspektora Powiatowego było zbadanie treści aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., rep. [...] oraz ustalenie jego skutków w zakresie opisanego w nim prawa współwłaścicieli (a później ich następców prawnych) do korzystania z określonych części działki. Powyższe przyczyniło się do znacznego, aczkolwiek usprawiedliwionego, przedłużenia postępowania. Jak zostało przedstawione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, po otrzymaniu prawomocnego wyroku (23 czerwca 2018 r.) Inspektor Powiatowy pismem z dnia 10 lipca 2018 r., [...] wezwał J. S., J. S. oraz M. S. do udzielenia pisemnych informacji oraz przedłożenia wiarygodnego dowodu – uwierzytelnionego odpisu (kopii) aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., rep. [...]. Sąd oczywiście dostrzega, że pierwsza czynność postępowania została podjęta z opóźnieniem (po 16 dniach), lecz jest to opóźnienie dopuszczalne w kontekście konieczności analizy zawiłości prawnych i faktycznych wynikających z treści wyroku IV SA/Po 71/18. W dniu 25 lipca 2018 r. do akt postępowania wpłynęło pismo z dnia 25 lipca 2018 r. przygotowane przez pełnomocnika ustanowionego przez J. S., do którego dołączono uwierzytelnioną kopię odpisu aktu notarialnego z dnia [...] 1951 r., rep. [...]. Następnie bez zwłoki (3 sierpnia 2018 r.), organ dokonał kontroli obiektu budowlanego, co w ocenie obecnie orzekającego Sądu było konieczne dla uzyskania całościowego obrazu sprawy przez pryzmat wskazań wyroku IV SA/Po 71/18. Po zaledwie kilku dniach, kolejnymi pismami (z dnia 9 sierpnia 2018 r.) wystąpiono do Burmistrza K. oraz Starosty [...] w K. o nadesłanie dokumentacji dotyczącej ewentualnego podziału nieruchomości przy ul. [...]. Odpowiedzi od wymienionych organów wpłynęły do akt odpowiednio 13 i 21 sierpnia 2018 r. (zob. pisma z dnia 13 sierpnia 2018 r., [...] oraz 20 sierpnia 2018 r., [...]). Następnie pismem z dnia 31 sierpnia 2018 r. (wysłanym 4 września 2018 r.) Inspektor Powiatowy wystąpił ponownie do Starosty [...] o przekazanie informacji dotyczącej budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...], na działce [...], w szczególności, czy budynek został zinwentaryzowany lub kiedy został ujawniony w zasobach geodezyjnych. Wreszcie 6 września 2018 r. pracownik Inspektoratu Powiatowego dokonał kompleksowego badania księgi wieczystej [...], obejmującej nieruchomości przy ul. [...]., utrwalając przebieg tej czynności w sporządzonej notatce urzędowej. Pismem z dnia 10 września 2018 r., [...] (data wpływu do Inspektoratu Powiatowego – 13 września 2013 r.) Starosta [...] powiadomił, że dokumentacja geodezyjna z inwentaryzacji budynku gospodarczego na działce [...] została przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 listopada 2009 r. Dnia 12 września 2018 r. Inspektor Powiatowy zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. o przekazanie archiwalnych map geodezyjnych dotyczących nieruchomości przy ul. [...], a odpowiedź Archiwum wpłynęła 2 października 2018 r. (pismo Archiwum Państwowego w K. z dnia 27 września 2018 r., [...]). W powyżej opisanych uwarunkowaniach, to jest 18 września 2018 r. została złożona skarga B. D. na przewlekłość Inspektora Powiatowego w zakresie postępowania [...] Jak zostało już zasygnalizowane, Sąd zdaje sobie sprawę, że z perspektywy skarżącej postępowanie objęte skargą może jawić się jako prowadzone przewlekle. Wnikliwa analiza całości akt administracyjnych, w tym treści czynności, jakie podejmował Inspektor Powiatowy w wykonaniu wyroku IV SA/Po 71/18, nie potwierdza jednak takiego zarzutu. Od daty otrzymania wyroku przez Inspektora Powiatowego (według daty na pieczęci – 23 czerwca 2018 r.) organ konsekwentnie podejmował działania mające na celu wyjaśnienie zagadnień właścicielskich, na które zwrócił uwagę Sąd w prawomocnym orzeczeniu (IV SA/Po 71/18). Z uwagi na uwarunkowania natury proceduralnej (konieczność udzielania poszczególnym jednostkom rozsądnego terminu na odpowiedź) szereg kolejnych czynności spowodował przedłużanie się postępowania, a Inspektor Powiatowy zmuszony był kilkukrotnie informować strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Nie można jednak organowi skutecznie zarzucić przewlekłości postępowania. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. postępowanie jest prowadzone przewlekle, jeżeli jest ono "prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Postępowania w sprawie [...] nie można określić jako przewlekłego w powyższym rozumieniu. Końcowo Sąd zaznacza, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest jego rolą przesądzać, na ile zebrany przez Inspektora Powiatowego w okresie od czerwca do września 2018 r. materiał dowodowy merytorycznie przysłuży się do rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega natomiast wątpliwości, że prowadzone postępowanie dowodowe wiązało się przedmiotowo ze wskazaniami wyroku IV SA/Po 71/18 i w tym sensie nie sposób zarzucić organowi, że podejmował się zbędnych działań, które przedłużyły postępowanie ponad miarę. W tej sytuacji Sąd – uznając, że na datę 18 września 2018 r. Inspektor Powiatowy nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania – orzekł o oddaleniu skargi. Wyrok zapadł na podstawie art. 151 P.p.s.a.