III SA/Lu 414/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Jerzy Drwal WSA Robert Hałabis Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. spraw ze skarg E. M. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. UZASADNIENIE Sygn. akt III SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków J. S. oraz E. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich w Z. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Grodzkich w Z., na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Z., zezwolił na lokalizację zjazdu z ulicy [...] w Z. na działkę nr [...], w miejscu oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji pkt "A-A", przy zachowaniu określonych w decyzji parametrów technicznych oraz, między innymi, po opracowaniu i uzgodnieniu uproszczonego projektu budowlanego zjazdu. W dwóch jednobrzmiących pismach z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący J. S. i E. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich w Z. z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu wniosków skarżący podnieśli, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Organ wydał rozstrzygnięcie dotyczące zjazdu określonego w decyzji jako odcinek pomiędzy pkt "A-A". Jako pierwszy punkt A oznaczono punkt na granicy działki nr [...] z działką nr [...] (ul. W. M.), zaś jako drugi pkt A oznaczono punkt na granicy działki nr [...] z działką [...]. Natomiast w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych przedmiotem decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu powinna być tylko i wyłącznie nieruchomość położona przy drodze publicznej. W ocenie wnioskujących, wydając decyzję z dnia [...] maja 2018 r. organ wyszedł poza dyspozycję ustawową, określając oprócz przebiegu zjazdu na działkę nr [...] także przebieg zjazdu przez działki nr [...] oraz [...], określając przy tym parametry techniczne przebiegu tego odcinka, który został określony jako zjazd z drogi publicznej, a który takiego zjazdu oczywiście nie stanowi. W ten sposób zostało wydane rozstrzygnięcie w zakresie nieprzewidzianym ustawą, tworzące iluzoryczną regulację prawną co do możliwości zabudowy i zagospodarowania nieruchomości stanowiących działkę nr [...] i przyległą do niej działkę [...]. Wnioskujący podnieśli, że mają interes prawny do wystąpienia z wnioskami o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, bowiem zamieszkują przy ul. [...] w Z. w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] i [...]. Przedmiotowe działki objęte są planem zagospodarowania przestrzennego i interesem prawnym skarżących jako mieszkańców jest, aby zostały one wykorzystane i zagospodarowane zgodnie z ich przeznaczeniem przewidzianym w tym planie. Jeżeli przepisy prawa dają możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, to tym bardziej mieszkańcy powinni mieć możliwość podjęcia działań prawnych mających na celu realizowanie zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz podjęcia działań prawnych w celu uchylenia i zapobieżenia działaniom i aktom prawnym, które zmierzają do zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości wbrew ich przeznaczeniu. W prawie tym mieści się także prawo do występowania o stwierdzenie nieważności decyzji, które prawa te by naruszały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich w Z. z dnia [...] maja 2018 r. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 28 k.p.a. o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne uprawnienia lub nakładające obowiązki. Sprawy z zakresu wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu z drogi publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.). W przepisie art. 29 ust. 1 ustawy wskazano, jakie podmioty, zainteresowane połączeniem swej nieruchomości z drogą publiczną, mogą skutecznie ubiegać się o zezwolenie na lokalizację zjazdu i którym, w związku z tym, przysługuje status strony postępowania. Są to właściciele lub użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, a więc podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości. Z tego powodu posiadają interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. w sprawach dotyczących zezwoleń na lokalizację zjazdu. Z art. 29 ust. 1, jak też treści pozostałych przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, że interesem prawnym w tych sprawach mógłby wykazać się inny podmiot, a więc że stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu mógłby być ktoś inny, niż właściciel lub użytkownik nieruchomości, dla której lokalizowany jest zjazd. Stroną postępowania jest więc wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Pogląd, iż stroną tego postępowania może być tylko właściciel lub użytkownik tej nieruchomości, a nie są stroną właściciele działek sąsiednich, jest powszechnie i jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wnioskodawcy nie wykazali istnienia interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Wnioskodawcy zamieszkują przy ulicy [...] w Z. w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, dla której lokalizowany był zjazd. Natomiast nie są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości. Interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej. Brak jest podstaw do wywodzenia interesu prawnego w sprawie dotyczącej lokalizacji zjazdu z procedur planistycznych, związanych z opracowaniem i przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które - jak twierdzą wnioskodawcy - uprawniałyby każdego mieszkańca do podejmowania działań prawnych w przypadkach wykorzystywania nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem. E. M. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący są stroną postępowania i nie mieli interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2018 r.; II. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 157 § 2 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniach skarg skarżący podnieśli, że przedmiotem analizy Samorządowego Kolegium Odwoławczego były jedynie kwestie związane z aspektami własnościowymi, tj. czy skarżącym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości, na której jest zlokalizowany zjazd, co miałoby znaczenie w przypadku wniosku o lokalizację zjazdu. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu należy oceniać interes prawny w sposób odrębny, w szczególności poprzez analizę czy wydana decyzja, a właściwie jej skutki nie wpłynęły na sferę praw czy też obowiązków innych osób. Istotą wniosków skarżących było stwierdzenie, że wydając decyzję o lokalizacji zjazdu Dyrektor Zarządu Dróg Grodzkich w Z. w rzeczywistości przekroczył umocowanie ustawowe w tym zakresie, gdyż zatwierdzony projekt zjazdu dotyczy nie tylko lokalizacji samego zjazdu ale także przebiegu drogi przez działki nr [...] oraz [...], co nie leżało w kompetencji wydającego decyzję. Skarżący właśnie dlatego wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, gdyż uznali, że wydana decyzja nie tylko dotyczy lokalizacji zjazdu, ale także niejako określa sposób zagospodarowania wymienionych działek w sposób sprzeczny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, to jest poprzez zatwierdzenie przebiegu drogi, a nie tylko zjazdu. Decyzja o lokalizacji zjazdu nie może w rzeczywistości stanowić sposobu na lokalizację drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało analizy w tym zakresie, w szczególności poprzez pryzmat naruszenia praw skarżących w korelacji z uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można odmówić skarżącym prawa do żądania ustalenia i rzeczywistego zagospodarowania działek sąsiadujących z ich działkami w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie to obejmuje nie tylko możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej w ustalonym przez przepisy zakresie, ale także obronę sposobu zagospodarowania sąsiednich działek zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących mają oni prawo negować wszystkie decyzje, których skutkiem będzie ustalenie i dopuszczenie możliwości zmiany sposobu zagospodarowania działek sąsiednich w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn., dalej powoływanej także jako p.p.s.a.) połączył sprawy o sygn. akt III SA/Lu 414/19 (ze skargi E. M.) i III SA/Lu 415/19 (ze skargi J. S.) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesione skargi, jako niezasadne, podlegały oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie, ewentualnie inne akty, odpowiadają prawu i czy postępowanie prowadzące do ich wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest dotknięte uchybieniami, które w świetle powołanych przepisów uzasadniałyby uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem odmówiło wszczęcia, na skutek wniosków skarżących, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich w Z. z dnia [...] maja 2018 r., zezwalającej na lokalizację zjazdu z ul. [...] w Z. na działkę nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Należy przy tym wskazać, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., II OSK 3273/17 oraz powołane tam orzecznictwo). Jak stanowi art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16). Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1007/17). O przysługiwaniu interesu prawnego nie decyduje wyłącznie wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem konkretnego postępowania. Jak wyżej zostało wyjaśnione, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15). Normą materialnoprawną rozstrzygającą o interesie prawnym w niniejszej sprawie jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W niniejszej sprawie pozostaje poza sporem, że żaden ze skarżących nie jest właścicielem nieruchomości, na którą zgodnie z kwestionowaną przez skarżących decyzją ma być wykonany zjazd z ulicy [...]. Nie przysługuje im również do tej nieruchomości żadne prawo rzeczowe lub obligacyjne. Nieruchomość skarżącego J. S., położona przy ul. [...] (oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...]) oraz nieruchomość skarżącego E. M. położona przy ul. [...] (oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...]) stanowią nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...], na którą miał być wykonany zjazd zgodnie z decyzją lokalizacyjną Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich w Z. z dnia [...] maja 2018 r. Natomiast wykładnia językowa przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak również jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że z powołanego przepisu nie wynika interes prawny dla innych podmiotów, niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego to gruntu ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd z drogi publicznej ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii zwianych z korzystaniem z dróg publicznych, a decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody są zagadnienia bezpieczeństwa, przepustowości, bezkolizyjności zjazdu. Przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu zarządca drogi powinien kierować się kryterium przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1243/09). Powyższe ma istotny wpływ na kwestie stron postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Nadając powołane wyżej brzmienie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do podmiotów władających nieruchomością, na którą ma powstać zjazd. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2803/16, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/WA 2295/17 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1111/12). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu o wyrażenie - na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - zgody na wykonanie zjazdów z drogi do działki stanowiącej własność innej osoby fizycznej, będącej działką sąsiednią w stosunku do działki danego podmiotu, wymieniony podmiot takiej normy wskazać nie może. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przywołane poglądy prezentowane w orzecznictwie. W ocenie Sądu ze względu na omówione wyżej przyczyny, w tym charakter postępowania o zezwolenie na lokalizację zjazdu i zakres kwestii badanych w tym postępowaniu, właściciel nieruchomości przylegającej do drogi publicznej, ale nie stanowiącej nieruchomości, do której zlokalizowano zjazd, nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Zdaniem Sądu z tych samych przyczyn interes prawny skarżących we wskazanym postępowaniu administracyjnym nie mógł być skutecznie wywodzony z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), w tym z art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, z który przewiduje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. w tej kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1738/12). Należy podkreślić, że postępowanie, którego wszczęcia domagali się skarżący, dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu, której zakres ogranicza się do podmiotów i zagadnień określonych w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Jak wyjaśniono już wyżej, właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na którą ma być urządzony zjazd z drogi publicznej, nie mają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na lokalizację zjazdu. Do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania nie jest też wystarczający interes o charakterze faktycznym, a nie prawnym. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności zezwalała jedynie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a przy tym sama przez się nie uprawniała do wykonania zjazdu. Była jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia dalszych działań inwestycyjnych. Jeszcze raz podkreślić należy, że na etapie postępowania w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, prowadzonego w oparciu o przepisu ustawy o drogach publicznych, organ – zarządca drogi - analizuje złożony wniosek z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i parametrów technicznych zjazdu. Nie bada natomiast np. kwestii oddziaływania zjazdu na nieruchomości sąsiednie. Zgoda zarządcy drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wymagana jedynie z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 1998 r. sygn. akt II SA 1414/97). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zarzuty formułowane przez obu skarżących, dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący nie byli stronami postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu publicznego z ulicy [...] na działkę nr [...] i nie przysługuje im interes prawny w tym zakresie. Mając na względzie zakres oraz przedmiot postępowania i rozstrzygnięcia w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że interesu prawnego, a nie jedynie faktycznego interesu skarżących mogłyby dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w tym przedmiocie. Skarżący nie mogli zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. W konsekwencji zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodzie z art. 61a § 1 k.p.a. Zatem, wobec niezasadności zarzutów zawartych w obu skargach oraz wobec niestwierdzenia uchybień, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd miał obowiązek uwzględniać z urzędu, skargi wniesione na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Grodzkich w Z. z dnia [...] maja 2018 r. podlegały oddaleniu. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.