I OSK 2424/19

SENTENCJA Dnia 29 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 255/19 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 maja 2019 r. oddalił skargę M. Z. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. (Kolegium) z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Skarżący zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną zarzucając mu naruszenie prawa materialnego : a) art. 2, art. 10 ust. 1, art 45 ust 1 i art. 175 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r., poz. 970, dalej u.k.p.) w zw. z art. 42 § 2 kodeksu karnego, poprzez brak odmowy zastosowania odnośnych przepisów ustawy o kierujących pojazdami w sytuacji ich sprzeczności z Konstytucją RP, b) art. 5 ust. 1 u.k.p. poprzez odmowę wydania dokumentu prawa jazdy w sytuacji posiadania uprawnień, które dokument ten ma stwierdzać. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o rozstrzygnięcie o kosztach procesu, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego sporu. Organy obu instancji odmówiły Skarżącemu zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii A. Przyczyną odmowy było ustalenie że wyrokiem Sądu Rejonowego w Elblągu, VIII Wydział Karny, sygn. akt [...] z [...] września 2018r. sygn. akt [...] orzeczono wobec Skarżącego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych dla prowadzenia których wymagane jest prawo jazdy kategorii B z wyłączeniem pozostałych kategorii na okres 3 lat. W ocenie organów, zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy. Stanowisko to podzielił Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Należy wskazać, że sporna kwestia wykładni art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji : Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm., dalej u.k.p.) obecnie w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości. Była ona wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. oprócz przywołanych w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji wyroki NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3181/15, 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 226/16, 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1860/17, 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 213/19, 4 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2575/19, z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1172/20, 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3575/18, 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4340/18, 18 stycznia 2022 r., sygn. akt. I OSK 192/19 ). Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p. prawo jazdy nie może zostać wydane m.in. osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Przepis ten stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 u.k.p.). Z analizy powyższych przepisów wynika, że sankcja administracyjna w postaci decyzji o odmowie wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w zakresie kategorii, co do której sąd karny nie orzekł zakazu prowadzenia pojazdów, wykracza poza treść orzeczonego w wyroku karnym środka karnego i nie pozostaje z nim w bezpośrednim związku. To treść art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p. powoduje, że właściwy organ nie może wydać lub zwrócić dokumentu prawa jazdy innych kategorii w okresie obowiązywania orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzania pojazdów. Sąd kasacyjny podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że konsekwencje wynikające wprost z przepisów prawa karnego (art. 42 Kodeksu karnego) pociągają za sobą również skutki na płaszczyźnie prawa administracyjnego, w postaci przewidzianych w nim sankcji. Orzeczenie odmowy zwrotu prawa jazdy nie może być w związku z tym uznane za sprzeczne z treścią wyroku karnego. Skarżący nie kwestionuje, że na podstawie wyroku z 12 września 2018 r. orzeczono wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych do których prowadzenia uprawnia prawo jazdy kategorii B z wyłączeniem pozostałych kategorii na okres 3 lat. Skutkiem orzeczenia tego zakazu, zgodnie z hipotezą reguły wynikającej z art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 u.k.p., nie był dopuszczalny zwrot dokumentu prawa jazdy w zakresie kategorii A. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący zwracał uwagę na wzajemną niezgodność przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.k.p. z art. 103 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy. Odnosząc się do tego argumentu wyjaśnić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał na związek art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. z art. 182 § 1 k.k.w., stanowiącym normę prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Przywołany przez Skarżącego art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. dotyczy zatem innych stanów faktycznych niż objęte zakresem zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 2 u.k.p. Odnosząc się do stanowiska Skarżącego, zgodnie z którym zastosowanie w sprawie w art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. nie da się pogodzić z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP podzielić należy w pełni stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2018 r. I OSK 1612/18. W wyroku tym wskazano, że zastosowanie normy, zgodnie z którą odmowa zwrotu prawa jazdy w zakresie kategorii innych niż objęte wyrokiem karnym, nie narusza postanowień Konstytucji. Ustawodawca dysponuje bowiem znaczną swobodą regulacyjną w zakresie wyboru form, metod oraz drogi prawnego sankcjonowania tych nielegalnych zachowań adresatów norm, które ze względu na przyjęte założenia i cele polityki państwa oraz zasady i wartości konstytucyjne wymagają odpowiedniej i nierzadko skumulowanej reakcji prawodawczej (por. np. rozważania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148, uzasadnienie: pkt 7.2 i n.). Jeżeli więc przyjęte rozwiązania ustawodawcze nie naruszają w sposób oczywisty norm, zasad i wartości konstytucyjnych (w tym zasad proporcjonalności, równości lub sprawiedliwości społecznej), to brak jest podstaw do podważania ustawodawczych wyborów aksjologicznych i normatywnych. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia powyższych norm, zasad i wartości. Uzasadniając zarzut w tym zakresie Skarżący podnosił jedynie, że przepis u.k.p. stanowi ingerencję w sferę zastrzeżoną do sądu. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł jednak, że wymierzenie sankcji na drodze administracyjnej (nawet jeśli jest to sankcja za ten sam czyn, który został prawomocnie osądzony na drodze karnosądowej) nie wyłącza w tym zakresie kontroli sądowoadministracyjnej, która gwarantuje nie tylko prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także zapewnia sądowy wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP). Odnosząc się do zarzutów niezgodności art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p z art. 2 Konstytucji wskazać należy, nie jest uprawnione aprioryczne wnioskowanie, że kumulacja sankcji karnej i administracyjnej za ten sam czyn jest konstytucyjnie zabroniona. Zakaz ne bis in idem w sensie ścisłym ma zastosowanie wtedy, gdy w stosunku do osoby uprzednio ukaranej za popełnienie czynu zabronionego przez prawo karne, wszczyna się postępowanie karne dotyczące tego samego czynu (zob. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, OTK ZU 9A/2015, poz. 148). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje także szersze rozumienie zasady ne bis in idem, które obejmuje nie tylko wypadki ponownego wymierzenia sankcji stricte karnej za ten sam czyn, lecz także te wypadki, w których dochodzi do zbiegu sankcji karnej i sankcji administracyjnej, która ma charakter wybitnie represyjny, pełniąc de facto funkcję sankcji karnej. Oceniając treść kwestionowanej regulacji ustawowej w świetle orzecznictwa trybunalskiego, nie sposób przyjąć, że kumulacja sankcji karnej w postaci zakazu prowadzenia pojazdów określonych kategorii oraz sankcji administracyjnej w postaci zakazu wydania lub zwrotu zatrzymanego prawa jazdy w odniesieniu do prawa jazdy kategorii odmiennych niż objęte zakazem wynikającym z wyroku karnego stanowią przejaw naruszenia zasady ne bis in idem w ujęciu szerokim. Sankcja administracyjna odnosi się bowiem do tych kategorii prawa jazdy, które nie były objęte prawomocnym wyrokiem karnym, a ponadto realizuje ona odmienne funkcje i cele. Nie są to zasadniczo cele i funkcje represyjne (odwetowe), lecz prewencyjne i zabezpieczające. Trzeba również zwrócić uwagę na zupełnie odmienny przedmiot sankcji karnej i administracyjnej. O ile wyrok karny obejmujący środek karny zakazu prowadzenia pojazdu odnosi się wprost do uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, o tyle decyzja o odmowie wydania prawa jazdy lub o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy ma za przedmiot jedynie uprawnienie do uzyskania lub odzyskania dokumentu potwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdami określonej kategorii. Nie ma zatem w tym zakresie tożsamości sankcji o identycznym (represyjnym) i skierowanym na te same uprawnienia charakterze. Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 u.k.p. Z przepisu tego wynika, że prawo jazdy jest dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania odpowiednio motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów. Przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie był również ani wykładany ani stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. wobec osoby, co do której zastosowano środek karny zakazu prowadzenia pojazdów nie stoi w sprzeczności z art. 5 ust. 1 u.k.p. potwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami. Odróżnić bowiem należy uprawnienie do kierowania pojazdami od możliwości korzystania z tego uprawnienia w związku z zaistnieniem stanów faktycznych przewidzianych ustawą. W końcowej części uzasadnienia Skarżący kasacyjnie wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zgodności regulacji wynikającej z art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.k.p. z art. 31 ust 3 Konstytucji. Odnosząc się do tego argumentu wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż wprowadzenie tej regulacji służy ochronie nadrzędnych wartości takich jak życie z zdrowie ludzi uczestniczących w ruchu drogowym. Wartości te mogą być zagrożone w sytuacji dopuszczania do prowadzenia pojazdów mechanicznych osób, które kierują nimi pod wpływem alkoholu, zagrażając tym samym bezpieczeństwu w komunikacji. Stanowisko to Sąd kasacyjny w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz, 1842 ze zm.).