II SA/Wr 483/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi T. S.A. z/s we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr SKO 4122/60/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia (dalej organ I instancji, Prezydent) z dnia 3 marca 2022 r. umarzającą z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz T. S. A. Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego. T. S. A (dalej także jako skarżąca) wnioskiem z dnia 4 września 2020 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą “Rozbudowa istniejącego budynku magazynowo - biurowego przy ul. S. [...] oraz budowa wolno stojącego budynku biurowego z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą", we W. pomiędzy ulicami S. i S. W związku z pracami projektowymi związanymi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który miał obejmować teren inwestycji, postępowanie było zawieszone na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Po podjęciu postępowania, dnia 22 grudnia 2021 r. do Urzędu Miejskiego Wrocławia wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącej o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Pismami z dnia 28 grudnia 2021 r. strony postępowania zawiadomiono o złożonym wniosku i pouczono o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zawieszenia. Dnia 20 stycznia 2022 r. Rada Miejska Wrocławia uchwaliła plan miejscowy obejmujący teren planowanej inwestycji, i wszedł on w życia dnia 15 lutego 2022 r. (uchwała Rady Miejskiej Wrocławia nr XLVIII/1274/22, Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2022 r. poz. 502). Z uwagi na uchwalenie planu miejscowego, mając na uwadze, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się wyłącznie w sytuacji, gdy planu miejscowego nie ma, Prezydent zdecydował o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Od decyzji organu I instancji do SKO odwołała się skarżąca pismem z dnia 21 marca 2022 r. Wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta ze względu na to, że organ nie zawiesił postępowania, ani też nie odmówił zawieszenia postępowania, a jedynie zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2021 r. wezwał strony do zajęcia stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania. Skarżąca podnosi, że wniosek o zawieszenie postępowanie winien zostać rozstrzygnięty, postępowanie zawieszone, a skoro tego nie uczyniono, to decyzja o umorzeniu postępowania jest przedwczesna i wydana z naruszeniem procedury. Kolegium na mocy decyzji z dnia 20 kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało uwarunkowania prawne umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość i wyjaśniło, że w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wydaje się decyzji ustalającej warunki zabudowy, gdy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy. Z taką sytuacją, jak twierdzi Kolegium, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego decyzja o umorzeniu wydana przez Prezydenta jest uzasadniona, nawet wobec nierozpatrzenia przez organ I instancji wniosku strony o zawieszenie postępowania. Złożenie wniosku o zawieszenie postępowania nie może zmienić konsekwencji wejścia w życie planu miejscowego. Skargą z dnia 7 czerwca 2022 r. Skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 101 §3 k. p. a. poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia wniosku strony o zawieszenie postępowania, oraz art. 10 § 1 k. p. a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W konsekwencji skarżąca zwróciła się o uchylenia decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.) Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia umarzającą postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Na zasadzie art. 145 §1 p. p. s. a. sąd administracyjny uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis wyznacza wzorzec prawidłowego aktu administracyjnego, jako zgodnego z prawem materialnym, prawem procesowym oraz prawem ustrojowym. Doktryna prawa administracyjnego uzupełnia jeszcze ów szablon prawidłowego aktu administracyjnego, oprócz zgodności z prawem materialnym, zgodności z prawem procesowym, zgodności z prawem ustrojowym wskazując na właściwe wykorzystanie przyznanej organowi przez normy prawa materialnego, procesowego i ustrojowego samodzielności prawnej (Prawo administracyjne pod red. Jana Bocia, Wrocław 2004, s. 330). Nie każde naruszenie wskazanych norm prawnych powoduje wykasowanie aktu z obrotu prawnego. Sąd uzyskuje kompetencję do uchylenia aktu, gdy dostrzeże takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też gdy zauważone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sytuacje te nie muszą występować łącznie. W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się pełnego zajścia wskazanych przez art. 145 §1 p. p. s. a. przesłanek. W ocenie Sądu organowi można wytknąć naruszenie przepisów postępowania, jednakże nie ma ono rangi znaczącej, istotnie wpływającej na wynik sprawy. Materialnoprawny kontekst sprawy wyznacza relacja pomiędzy instrumentami prawnymi ustalającymi przeznaczenie i zagospodarowanie terenu: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzją o warunkach zabudowy. Zasadą wysłowioną przez art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) jest ustalanie przeznaczenia terenu oraz określenie sposób jego zagospodarowania oraz warunków zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podstawową, i niejako "docelową" formą ustalenia przeznaczenia terenów jest plan miejscowy. Sporządzenie planu miejscowego obowiązkowe jest wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 upzp). Oznacza to, że prawnie dopuszczalna jest sytuacja, w której dla danego terenu nie ma planu miejscowego. Dla takich stanów ustawodawca poprzez art. 4 ust. 2 upzp przewidział decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako środek prawny określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Istotę decyzji o warunkach zabudowy wyraża art. 59 ust. 1 upzp. Według przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zdarza się, że dla obszaru, na którym ulokowano planowane zamierzenie inwestycyjne objęte wydaną decyzją o warunkach zabudowy, uchwalono plan miejscowy. Znajduje wówczas zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 65 ust. 2 upzp. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 stanowi, że organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jeżeli jednak – co wynika z brzmienia przepisu art. 65 ust. 2 upzp – została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Tak więc uchwalenie planu miejscowego powoduje stwierdzenie wygaśnięcia tych decyzji o warunkach zabudowy, które treściowo są niezgodne z planem, chyba że ukonstytuowała się ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Na priorytetowy charakter planu miejscowego wskazuje judykatura. W wyroku z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt II OSK 1794/13, CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia planu miejscowego mają pierwszeństwo przed postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, i nawet gdyby skarżąca legitymowała się decyzją, dopuszczającą na jej działce zabudowę mieszkaniową lub usługową, a nie legitymowałaby się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby do stwierdzenia jej wygaśnięcia, skoro dla obejmującego ją terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Klarowny jest więc wniosek, że skoro nawet legitymowanie się decyzją o warunkach zabudowy nie zabezpieczy strony przed skutkami planu miejscowego o innych postanowieniach niż zawarte w decyzji, bowiem musi to prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, to tym bardziej obowiązujący plan miejscowy wyłączy możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ taką decyzję wydaje się tylko w sytuacji braku planu miejscowego. Ustawodawca uregulował także sytuację, w której na wszczęte i zawieszone postępowanie w sprawie warunków zabudowy nałoży się procedura prawna związana z uchwalaniem planu miejscowego. W takim przypadku, zgodnie z art. 62 ust. 1 upzp, organ wykonawczy gminy podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (art. 62 ust. 1 pkt 1), 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany (art. 62 ust. 1 pkt 2). Oznacza to, że skoro zawieszono postępowanie w sprawie warunków zabudowy, w szczególności z powodu planów uchwalenia planu miejscowego, ale plany te nie zmaterializowały się poprzez stosowną uchwałę, to wójt (burmistrz, prezydent) powinien podjąć zawieszone postępowanie i wydać decyzję o warunkach zabudowy. A contrario, jeżeli rada gminy w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, względnie jeżeli w okresie zawieszenia postępowania uchwalono plan miejscowy, to odpada możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach kontrolowanego postępowania mamy do czynienia z sytuacją, w której plan miejscowy został uchwalony i wszedł do obrotu prawnego w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym postępowanie związane z warunkami zabudowy nie może doprowadzić do rozstrzygnięcia merytorycznego, a postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W konsekwencji, na zasadzie art. 105 k. p. a. należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ brakło sprawy administracyjnej rozstrzygalnej w drodze decyzji. Uwzględniając przepis art. 134 p. p. s. a., który nie wiąże Sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał prawidłowość zastosowania przez organy administracji adekwatnych dla sprawy i wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Przechodząc do wyartykułowanego w skardze zarzutu procesowego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145§1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję i uchyla ją w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut skarżącej koncentruje się na tym, że organ, pomimo wniosku o zawieszenie postępowania (z dnia 13 grudnia 2021 r.), i braku sprzeciwu stron postępowania w tym względzie, nie postanowił o zawieszeniu postępowania, ani nie postanowił o odmowie zawieszenia postępowania. Jak stanowi art. 98§1 k. p. a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie było wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis art. 101§1 k. p. a. nakazuje organowi administracji zawiadomić strony o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania. Natomiast art. 101§3 k. p. a. daje stronie prawo zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na ów wniosek organ mógł: 1) uznać wniosek i zawiesić postępowanie na podstawie art. 98§1 k. p. a. w związku z art. 101 §1 k. p. a. wydając postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, 2) odmówić wnioskowi (gdy sprzeciwiają się temu inne strony, zagraża to interesowi społecznemu), i wydać postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Organ zawiadomił w sprawie zawieszenia postępowania pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. wskazując w treści na wniosek z dnia 22 grudnia 2021 r. o zawieszenie postępowania. Poprosił o zajęcie stanowiska w kwestii zawieszenia postępowania w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Sąd w niniejszym składzie zauważył pogląd doktryny, że organ administracji jest zobowiązany do powiadomienia stron o każdym postanowieniu dotyczącym zawieszenia postępowania, tj. o postanowieniu o zawieszeniu lub o odmowie zawieszenia postępowania oraz o postanowieniu w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania, tj. o postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania lub o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX el/2022, uwagi w punkcie 2 do art. 101). W ocenie Sądu trafne jest stanowisko skarżącej, że należało wymagać od organu, w reakcji na wniosek o zawieszenie postępowania, wydania albo postanowienia o zawieszeniu postępowania, albo postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Takiego aktu Sąd nie odnajduje w aktach sprawy, i do takiego aktu nie odnosi się Kolegium w zaskarżonej decyzji. Sąd uznaje takie zaniechanie za uchybienie art. 101 k. p. a. stanowiącego o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania albo postanowieniu w sprawie podjęcia postępowania. Trzeba przy tym przywołać treść art. 101§3 k. p. a.: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt II GSK 357/19) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Oznacza to, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienia wpływające na tok postępowania. Sąd w niniejszym składzie idzie za poglądem wyrażonym przez Sąd Naczelny. W przełożeniu na realia sprawy powoduje to, że gdyby organ odmówił skarżącej zawieszenia postępowania, to nie dysponuje ona prawem do złożenia zażalenia. Reasumując, gdyby organ kompletnie zastosował przepisy procesowe, to uwzględniając wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania, zawiesiłby to postępowanie w formie postanowienia, co i tak nie zmieniłoby faktu prawnego w postaci wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego i jego pierwszeństwa przed warunkami zabudowy. Gdyby zaś organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku skarżącej, to postanowienie w tym zakresie jest niezaskarżalne, co oznacza, że tok postępowania nie mógłby zostać zmodyfikowany. Także w tej sytuacji mielibyśmy do czynienia z wejściem w życie uchwalonego planu miejscowego, i zasadą jego priorytetu względem decyzji o warunkach zabudowy. Z wyżej wskazanych powodów Sąd stwierdza, że organ naruszył przepisy postępowania nie wydając stosownego postanowienia, jednakże owo naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym, na zasadzie art. 151 orzeczono o oddaleniu skargi.