II SA/Po 627/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. J. i G. J., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej na rzecz A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-usługowego z mieszkaniami oraz rozbudowie kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanej w Ś. na działkach o numerach: [...], [...], [...], przy ul. [...] w Ś.. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach: W dniu [...].02.2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO w P.) wpłynął wniosek datowany na dzień [...].01.2017 r. Jolanty i G. J. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji ją zmieniających z dnia [...].09.2011 r. Zdaniem wnioskodawców wskazane decyzje rażąco naruszają przepisy prawa, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności organów administracji państwowej wskutek nierzetelnego ustalenia warunków zagospodarowania dla planowanej inwestycji z uwagi na nieuwzględnienie wytycznych i wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10.08.2006r., sygn. akt II Sa/Po 303/06 oraz decyzji SKO w P. z dnia [...].11.2010 r. W uzasadnieniu powyższego wniosku Jolanta i G. J. wskazali, że decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. oraz dwiema decyzjami zmieniającymi z dnia [...] września 2011 r., działając na wniosek inwestora A. S., Burmistrz Ś. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku garażowo-usługowego z mieszkaniami oraz rozbudowy kanalizacji sanitarnej (lokalizacja inwestycji: Ś. działka ewid. [...], [...], [...]). Z kolei w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Burmistrz Ś. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. złożonego przez Jolantę i G. J. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia budowa budynku garażowego na terenie działki o nr ewid. [...], obręb Ś.. Według wnioskodawców, decyzję nr [...] – w kontekście treści decyzji nr [...] – ocenić należy jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, gdyż dla sąsiadujących ze sobą nieruchomości o niemal identycznych warunkach i walorach organ wydal dwie decyzje o warunkach zabudowy o różnych wymaganiach, mimo iż właściwie jedyną różnicą co do stanu faktycznego ww. postępowań, w których wydano przedmiotowe decyzje, jest osoba wnioskodawcy. Według wnioskodawców, przedmiotowe działki nr.: [...] i [...] nie różnią się między sobą, gdyż powstały z podziału działki nr [...]. Stąd dla obu uregulowania prawne, zgodnie z przepisami prawa i logicznym rozumowaniem, powinny być identyczne, co jednak z uwagi na decyzje organu nie ma miejsca. Wnioskodawcy wskazali, że: po pierwsze, w decyzji nr [...] wskaźnik maksymalnej łącznej powierzchni zabudowy określono na 8-10% , natomiast w decyzji nr [...] już na 70%; po drugie, w decyzji nr [...] wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono na nie mniej niż 50%, natomiast w decyzji nr [...] tylko na nie mniej niż 10%; po trzecie, w decyzji nr [...] wysokość górnej krawędzi elewacji określono na od 2,5 -3,5 m, a w decyzji nr [...] r. określono ją na max 9,5 m. Wnioskodawcy podkreślili też, że linia zabudowy została określona w obu decyzjach na odległość 6,0 m, faktyczna zaś linia zabudowy powinna być 35,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, na co zwraca uwagę wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.08.2006r. Zdaniem wnioskodawców, przyjęta linia zabudowy burzy istniejący ład przestrzenny i jest nie do zaakceptowania. Przedmiotowa decyzja organu wydana dla inwestora A. S. nie dopasowuje planowanej zabudowy do zabudowy zastanej. Według wnioskodawców, zachodzi podejrzenie, że w przedmiotowym postępowaniu organ administracji nie dochował tych wymogów i nie przeprowadził należytej analizy przy podejmowaniu decyzji nr [...], z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Pomimo że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnie stwierdziły naruszenie prawa przy określaniu warunków zabudowy dla działki [...], to Burmistrz Ś. w dniu [...] marca 2011 r. – dla identycznej, przylegającej działki [...] – wydał decyzję nie odbiegającą w swej treści od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., naruszającej przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Decyzjami z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Ś. z dnia 7 wrzesnia 2011 r., znak [...] oraz [...], ze względu na niespełnienie wymogu uzyskania zgody stron – dotyczącej zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. – czym naruszono w sposób rażący art. 155 k.p.a. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej na rzecz A. S. warunki zabudowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna o wysokości od 3m do 15, szerokości elewacji frontowej od 6m do 103m. Powierzchnia zabudowy działek kształtuje się na poziomie od 203 m˛ do 3486 m˛, wskaźnik zabudowy wynosi od 7% do 100% zabudowy działki. W. obiektów natomiast kształtuje się na poziomie od 3 m do 15 m. Dachy w obszarze analizowanym są płaskie i dwuspadowe. Tak ukształtowana zabudowa w obszarze analizowanym powoduje, iż wbrew twierdzeniom wniosku nie doszło do zaburzeń ładu przestrzennego. Przy czym analiza odnosi się do zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym. Organ nadzoru stwierdził, iż wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i planowane uzbrojenie wnioskowanego terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie stwierdzono niezgodności z przepisami odrębnymi. Według SKO w P., bezzasadny jest także zarzut nieuwzględnienia wytycznych i wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10.08.2006r., sygn. akt II Sa/Po 303/06 oraz decyzji SKO w P. z dnia [...].11.2010 r. Rozstrzygnięcia te zostały wydane w toku odrębnego postępowania administracyjnego, dotyczącego innej działki (nr [...]). Przy czym niniejsza sprawa odnosi się do działek o nr [...], [...], [...]. Podkreślono, że każda sprawa rozpatrywana jest indywidualnie, a wyroki sądów czy decyzje organów II instancji wiążą organy I instancji tylko w sprawie, w której zostały wydane. Jolanta i G. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając w całości decyzję SKO w P. z dnia [...] lutego 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Zasakarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marac 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wobec powyższych naruszeń prawa skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie lub stwierdzenie nieważności w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację przytoczoną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji okazała się niezasadna, gdyż nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej na rzecz A. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo-usługowego z mieszkaniami oraz rozbudowie kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanej w Ś. na działkach o numerach: [...], [...], [...], przy ul. [...] w Ś.. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie Kolegium zgodnie z wnioskiem skarżącego dokonało badania decyzji Burmistrza Ś. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. z uwzględnieniem wszystkich przesłanek nieważności opisanych w powyższym przepisie i prawidłowo doszło do przekonania, że żadna z okoliczności nieważności decyzji nie zaistniała. Zarzuty skargi odnoszą się – w pierwszej kolejności – do tego, iż według skarżących organ nadzoru nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego sprawy, po drugie zaś – do wadliwego zastosowania przez SKO w P. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marac 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."). W ocenie Sądu, zarzuty te należy ex ante uznać za bezzasadne, gdyż dotyczą merytorycznej oceny postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza Ś. w sprawie ustalenia na rzecz A. S. warunków zabudowy dla wspomnianej inwestycji na działkach o numerach: [...], [...], [...] w Ś.. Należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, a tym samym odrębny od postępowania (zwyczajnego) co do meritum sprawy administracyjnej. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA [...], publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy zachodzą albo nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zarzuty podniesione w skardze i argumenty przytoczone na ich poparcie mogłyby zostać skutecznie podniesione w postępowaniu odwoławczym od decyzji Burmistrza Ś. nr [...] z dnia 16 marca 2011 r. Decyzja ta nie została zaskarżona wniesieniem odwołania. Zarzuty sformułowane w skardze, wskazujące na "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" nie mogą odnieść swego skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. różnią się od podstaw uchylenia decyzji w trybie instancji administracyjnej (art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.) wagą stwierdzonych naruszeń prawa. W przypadku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji chodzi o naruszenia kwalifikowane, enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., względnie w przepisach ustaw szczególnych. "Rażące naruszenie prawa", o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest kwalifikowaną formą naruszenia norm prawnych. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest zasadne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Ustawodawca operując w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęciem rażącego naruszenia prawa dla opisu wady kwalifikowanej decyzji ostatecznej, obejmuje sytuacje i przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa, tj. innymi słowy takie, które jest jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru wykazał, że Burmistrz Ś. w decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. – ani w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji – nie naruszył w sposób rażący przepisów prawa, zwłaszcza wskazanych przez skarżących przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ani art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W badanym przypadku została opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowalnego polegającego na budowie budynku garażowo-usługowego z mieszkaniami oraz rozbudowie kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid.: [...], [...] i [...] w Ś. (k. 31 i n. akt administracyjnych). Wynik tej analizy stanowił załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza Ś. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Jak wynika ze wspomnianej analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, zabudowa produkcyjna o wysokości od 3m do 15, szerokości elewacji frontowej od 6 m do 103 m. Powierzchnia zabudowy działek kształtuje się na poziomie od 203 m˛ do 3486 m˛, wskaźnik zabudowy wynosi od 7% do 100% zabudowy działki. Wysokość obiektów natomiast kształtuje się na poziomie od 3 m do 15 m. Dachy w obszarze analizowanym są płaskie i dwuspadowe. Powyższa analiza odnosi się do zabudowy występującej w całym obszarze analizowanym. W ocenie Sądu, organ nadzoru trafnie przyjął, że tak ukształtowana zabudowa w obszarze analizowanym powoduje, iż – wbrew twierdzeniom wniosku – nie doszło do zaburzeń ładu przestrzennego. Należy podkreślić, że wydana względem Jolanty i G. J. decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na terenie działki o nr ewid. [...] w Ś. – została wydana po niespełna 6 latach od wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla działek o numerach ewid.: [...], [...] i [...] w Ś.. Już z tego powodu, wbrew twierdzeniu skarżących, nieruchomości, których dotyczą obie decyzje, nie poddają się prostym porównaniom; nie jest uzasadnione stosowanie wobec nich analogii, zaś stany faktyczne, w których wydawane były obie wspomniane decyzje, nie mogą być ze sobą utożsamiane. Wobec powyższego należy stwierdzić, że SKO w P. prawidłowo uznało za bezzasadny zarzut nieuwzględnienia wytycznych i wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 10.08.2006 r., sygn. akt II SA/Po 303/06 oraz decyzji SKO w P. z dnia [...].11.2010 r. Rozstrzygnięcia te zostały wydane w rezultacie odrębnych postępowań, dotyczących innej nieruchomości (nr [...]). Jak wskazano, badana sprawa odnosi się zaś do działek o nr.: [...], [...], [...]. Orzeczenie sądu wiąże wyłącznie w konkretnej sprawie (art. 153 P.p.s.a.), podobnie jak decyzja odwoławcza na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Wobec powyższych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odpowiada obowiązującym przepisom prawa, stąd skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.