II SA/Kr 1209/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy C. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], Burmistrz Gminy, po rozpatrzeniu wniosku G. W., orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...] obr. P. gm. [...] pod budowę zabudowy siedliskowej składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z przyłączami: wod.-kan., elektroenergetycznym, studnią, zbiornikiem na nieczystości ciekłe, dojściami, wjazdami z dz. nr [...] i zagospodarowaniem terenu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor nie spełnia wymogu bycia rolnikiem ponieważ z przedstawionych dokumentów wynika, że posiada umowę dzierżawy zawartą w dniu 1 sierpnia 2010 r. na działkę nr [...] o pow. 0,70 ha w miejscowości M. gm. [...] obowiązującą do dnia 1 sierpnia 2014 r., umowę dzierżawy zawartą w dniu 30 lipca 2010 r. na działkę nr [...] o pow. 1,5065 ha w miejscowości B. gm. [...] zawartą na okres 1 roku od dnia 1 sierpnia 2010 r. do dnia 1 sierpnia 2011 r. oraz umowę dzierżawy zawartą w dniu 16 września 2010 r. na działkę nr [...] o pow. 0,21 haw miejscowości P. obowiązująca w okresie od 1 października 2010r. do 31 sierpnia 2013r. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie C. wynosi 2,1070 ha, w związku z czym powierzchnia gruntów - 0,91 ha nie upoważnia do uznania inwestora za rolnika. Organ I instancji odstąpił od dokonania analizy urbanistycznej. Podkreślono ponadto, że na wskazane pod lokalizację działki w miejscowości P. gm. C. Inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego, w związku z czym lokalizacja zabudowy siedliskowej nie jest związana z tym gospodarstwem. Ponadto w dniu 20 lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo właścicielki działki nr [...] w P. M. J., która oświadczyła, że nie wyraża zgody na lokalizację zagrody rolniczej dla G. W., w związku z czym lokalizacja inwestycji na wskazanej we wniosku części działki nr [...] staje się bezprzedmiotową. Od powyższej decyzji odwołanie złożył G. W., wskazując, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Podkreślił, że spełnia wymóg bycia rolnikiem. Zaznaczył, że posiada nową umowę dzierżawy działki w miejscowości B., o przedstawienie której organ I instancji nie zwracał się do niego. G. W. zaznaczył, że cały teren inwestycji stanowi jego nieruchomości; jest dzierżawcą działki nr [...] w P., ponadto złożył wniosek o wykup tej nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych, jednakże obecnie nie jest możliwe wykupienie działki, gdyż brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący zakwestionował odstąpienie przez organ I instancji od sporządzenia analizy urbanistycznej. Zaznaczył również, że brak zgody jednego z właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem nie uniemożliwia wydania decyzji o warunkach zabudowy. G. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16.11.2012 r. znak: [...], na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 647) oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż powodem uchylenia decyzji organu I instancji były wątpliwości Kolegium na okoliczność, czy w przedmiotowej sprawie w ogóle znajdzie zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazujący, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Dotyczy to zwłaszcza definicji gospodarstwa rolnego i w tym zakresie organ odwoławczy podał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że można zastosować przepis art. 61 ust. 4 w sytuacji, w której poszczególne części gospodarstwa rolnego są rozproszone i znajdują się na terenie różnych gmin, niemniej jednak musi zostać wykazany związek pomiędzy nimi (np. wyrokNSA z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06). Dla tej oceny istotne znaczenie ma nie tylko rodzaj prowadzonej produkcji rolnej, ale także odległości między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (np. w wyroku z dnia 16 października 2009 r., w sprawie II OSK 1632/08, NSA wskazał, że gospodarstwo rolne w ujęciu kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza. Przez "zorganizowaną całość gospodarczą" orzecznictwo rozumie te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy zdolny do osiągania założonych celów (S. Rudnicki [w:] S. Dmowski, S. Rudnicki "Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna", wyd. 8, Warszawa 2007, s. 230). Dla przyjęcia, iż poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej, dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Zatem w ocenie organu odwoławczego dopuszczalne jest przyjęcie, że poszczególne części gospodarstwa rolnego znajdują się na terenie różnych gmin, niemniej jednak konieczne jest ustalenie funkcjonalnego powiązania pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami, czego nie zbadał w niniejszej sprawie organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien ustalić, czy zabudowa budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym na działce położonej w P. będzie służyła prowadzeniu działalności rolniczej w gospodarstwie położonym również w M. i B.. Jednocześnie Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że inwestor złożył drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Organ l instancji powinien wskazać na jakim etapie jest przedmiotowe postępowanie i ustalić, czy istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla dwóch różnych zagród. Nadto podzielono zarzut odwołującego, iż organ I instancji uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy w sposób nieprawidłowy przyjął, że lokalizacja zagrody rolniczej dla G. W. na części działki nr [...] jest bezprzedmiotowa, gdyż właścicielka działki nie wyraża zgody na taką lokalizację. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane legitymowanie się tytułem prawnym do terenu inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a to: - art. 28 kpa w zw z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie iż właściciel nieruchomości - gmina C., objęta zamierzeniem inwestycyjnym i znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia, nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy Gmina jest właścicielem dz. nr [...], przez którą odbywać ma się obsługa komunikacyjna inwestycji; - art. 138 § 1 pkt 1 i 138 § 2 kpa poprzez przyjęcie, iż należy uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji mimo iż kolegium ustala, iż nie jest spełniony jeden z warunków umożliwiających wydanie pozytywnej decyzji i nakazuje prowadzić postępowanie dowodowe w zakresie spełnienia drugiego warunku; powyższe oznacza, iż niespełniona jest przesłanka wydania decyzji kasacyjnej, gdyż wskazany do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma żadnego wpływu na jej rozstrzygnięcie albowiem rozstrzygnięcie to w każdym przypadku musi być negatywne czyli dokładnie takie, jak decyzja organu I instancji, - art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie z jakich powodów SKO pominęło jako stronę postępowania Gminę. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Przechodząc do niniejszej sprawy należy wskazać, że strona skarżąca trafnie zarzuciła w skardze, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym, mimo że przysługuje jej przymiot strony. Jest bowiem właścicielemnieruchomości- dz. nr [...], przez którą odbywać ma się obsługa komunikacyjna inwestycji. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę uznał co prawda, że stronie skarżącej przymiot strony przysługuje, jednakże jej pominięcie było wynikiem błędu. W ocenie Sądu, w sytuacji kiedy postępowanie odwoławcze ogranicza się wyłącznie do wydania i doręczenia decyzji, brak w rozdzielniku dla sprawy strony postępowania i niedoręczenie jej decyzji, oznacza że nie brała ona bez własnej winy udziału w postępowaniu odwoławczym, co skutkuje naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. i w konsekwencji prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy wskazać, że są one nieuzasadnione. Organ odwoławczy trafnie bowiem zauważył, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie zawartych przez inwestora umów dzierżawy działek. Powyższe błędne ustalenie skutkowało naruszeniem prawa materialnego i wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji odmownej, gdyż organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić prawidłowo stan faktyczny, a dopiero wtedy dokonać oceny zasadności wniosku. Zachodziły zatem przesłanki do orzeczenia przez SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy dokona zatem rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych poglądów i prawidłowo określi krąg stron postępowania, uwzględniając jako stronę także Gminę. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.