II SA/Go 631/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2022r. Burmistrz, powołując się na dyspozycję art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, zwanej dalej u.p.z.p.), odmówił S. Sp. z o.o. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na położonej w gm. [...] działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, iż wobec okoliczności braku objęcia terenu, na którym planowana jest wnioskowana przez Spółkę inwestycja, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga, zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy. Oceniając spełnienie przez planowaną inwestycję przewidzianych w art. 61 u.p.z.p. wymagań, Burmistrz kwalifikując budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą do zabudowy produkcyjnej, uznał, iż nie spełnia ona wymagania przewidzianego w pkt 1 ww. przepisu w zakresie kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy, bowiem w obszarze analizowanym nie występują tereny produkcyjne (farmy fotowoltaiczne), lecz tereny rolne, leśne, komunikacyjne oraz nieczynne wysypisko śmieci w trakcie procesu rekultywacji. Brak spełnienia przez planowaną inwestycję chociażby jednej z przewidzianych w art. 61 przesłanek stanowi z kolei podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Burmistrz powołał w dalszej kolejności stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19, w którym podnosi się, iż lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie jest zwolniona - na podstawie art. 61 ust. 3 - od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Treść przepisów art. 10 ust. 2a, jak również art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, iż wolą ustawodawcy było, by inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW realizowane były przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to jednakże możliwości ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla ustalenia których wymagane jest spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Pismem z dnia [...] czerwca 2022 r. S. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołując się na naruszenie: 1) art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią uzasadnienia polegającą na pominięciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie przekracza mocy zainstalowanej elektrycznej 1 MW oraz pominięciu, iż w sąsiedztwie inwestycji (działka nr [...]) decyzją z dnia [...] września 2021 r. Starosta udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, co pozwala na uznanie kontynuacji przez wnioskowaną inwestycję dotychczasowej funkcji zabudowy, 2) art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię oraz jej art. 61 ust. 1 pkt 1 - poprzez nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, w której zgodnie z brzmieniem pierwszego z przepisów do instalacji odnawialnego źródła energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.), nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu podkreślono, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii, nie podlegającej badaniu spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2022 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swe stanowisko organ II instancji wskazał, iż Burmistrz nie uzasadnił, czym kierował się kwalifikując planowaną inwestycję jako zabudowę produkcyjną, jak i nie uzasadnił z jakich przyczyn nie uwzględnił regulacji zawartej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Kolegium zwróciło uwagę na określenie przez Burmistrza planowanej inwestycji zamiennie jako farmy fotowoltaicznej, bądź obiektu budowlanego na potrzeby koncesjonowanej działalności gospodarczej w zakresie magazynowania energii elektrycznej, w sytuacji, gdy różnią się one wynikającą z nich funkcją (instalacja służąca wytwarzaniu energii nie jest jej magazynowaniem). W ocenie Kolegium nieodzowne jest ustalenie przez organ I instancji, czy planowana inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii, zabudową produkcyjną, czy obiektem służącym magazynowaniu energii, co będzie miało zasadniczy wpływ na sposób ustalania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu argumentu dotyczącego udzielenia przez Starostę pozwolenia na budowę na położonej w sąsiedztwie działce nr [...] elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, Kolegium - uwzględniając, iż była ona poprzedzona wydaniem przez Burmistrza decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tejże inwestycji - stanęło na stanowisku, że analogicznie winny zostać ustalone warunki zabudowy na działce nr [...]. Powołując się na naruszenie przez organ I instancji - poprzez zaniechanie dokonania należytej kwalifikacji planowanej inwestycji - przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie zasad postępowania administracyjnego zobowiązujących organ do należytego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i logicznego uzasadnienia swego stanowiska, Kolegium za nieodzowne uznało uchylenie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz przekazanie sprawy z wniosku Spółki Burmistrzowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło końcowo, że wykazane uchybienia o charakterze materialnym nie mogą zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na zachodzącą konieczność ponownego przeanalizowania materiału dowodowego z uwzględnieniem sformułowanych przez organ odwoławczy wskazań. Wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja stała się przedmiotem wniesionego przez uczestnika postępowania – M.R. sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wnoszący sprzeciw zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w rezultacie niezasadnego przyjęcia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak również poprzez dokonanie przez Kolegium niewłaściwej oceny zakresu okoliczności wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, skutkującej bezpośrednią ingerencją organu odwoławczego (w postaci zaleceń) w sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skarżący wskazał, iż uzasadnienie dla wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się wyrażanie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem, zdaniem autora sprzeciwu, w wytycznych zawartych w decyzji kasatoryjnej Kolegium wskazało przepisy prawa materialnego, które organ I instancji ma wnikliwie rozważyć, by w winnym miejscu uzasadnienia swojej decyzji stwierdzić, że przepisy prawa materialnego zostały naruszone, zaś decyzja została wydana bez należytej kwalifikacji planowanej inwestycji. Skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowość w sformułowaniu wytycznych dla organu I instancji, w których Kolegium de facto przesądziło o merytorycznej treści decyzji, wykraczając poza dyspozycję i możliwości uzasadnionego stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z art. 151a § 1 p.p.s.a. , który stanowi, że sąd, uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem przy rozpoznawaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu, przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw w rozpoznawanej sprawie został wniesiony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na położonej w gm. [...] działce o nr ewid. [...]. Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania powołując się na naruszenie przez organ I instancji - w rezultacie zaniechania dokonania należytej kwalifikacji planowanej inwestycji - przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie zasad postępowania administracyjnego zobowiązujących organ do należytego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego i logicznego uzasadnienia swego stanowiska. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że SKO swe kasacyjne rozstrzygnięcie oparło przede wszystkim na stwierdzeniu, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy planowana inwestycja jest instalacją odnawialnego źródła energii, zabudową produkcyjną, czy obiektem służącym magazynowaniu energii, a w konsekwencji nie rozważył dostatecznie czy w stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Odnosząc się do charakteru planowanej inwestycji, wskazać należy, że jego ustalenie ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.), nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Właściwa kwalifikacja planowanej inwestycji może mieć zatem decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ I instancji odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., zaś w razie kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma potrzeby oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że aby uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. W tym konkretnym przypadku oznacza to konieczność niebudzącego wątpliwości ustalenia czy planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Jeżeli bowiem planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, to zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji (dobrego sąsiedztwa). Taka interpretacja przytoczonych przepisów u.p.z.p. jest dominująca w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, z dnia 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, z dnia 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22, z dnia 11 stycznia 2022 r., II OSK 667/21, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp.: z dnia 6 października 2022 r., II SA/Go 288/22 i z dnia 15 grudnia 2022 r., II SA/Go 320/22). Sąd administracyjny oceniając, zgodnie z art. art. 64e p.p.s.a., czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie może wprawdzie wiążąco wypowiedzieć się w kwestii zastosowania przytoczonych wyżej przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w okolicznościach tej konkretnej sprawy, niemniej ich przywołanie i wskazanie sposobu ich wykładni w orzecznictwie było niezbędne, dlatego że to właśnie te przepisy i ich interpretacja przesądzają jaki jest zakres koniecznego do przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W świetle zatem art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21 oraz z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21). Uwzględniając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego w tej sprawie powinien obejmować jednoznaczne ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy o odnawialnych źródłach energii. Brak jednoznacznego stanowiska organu I instancji odnośnie tej istotnej okoliczności uzasadniał zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Nie było przy tym podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Wobec istniejących w treści decyzji organu I instancji i jej uzasadnienia wątpliwości co do charakteru planowanej inwestycji, w szczególności czy stanowi ona instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 lit. a ustawy o odnawialnych źródłach energii, samodzielne przesądzenie tej okoliczności przez organ odwoławczy prowadziłoby do naruszenia przewidzianej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stronie wnoszącej sprzeciw należy dodatkowo wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzygając sprawy merytorycznie i również organ odwoławczy nie dokonał jeszcze rozstrzygnięcia merytorycznego, a wskazał jedynie wiążąco na uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.