I SA/Wa 2788/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu złożonego przez M. S., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2012 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda w uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchnio [...] m2. W dniu [...] grudnia 2012 r. do kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wpłynął wniosek M. S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2012 r. Jednocześnie strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu i zbadaniu akt sprawy Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Wniosek o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Zgodnie z dyspozycją art. 59 § 2 kpa o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Organ wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Osoba zainteresowana ma zatem uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Wojewoda wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), wystąpiła M. S. [...] maja 1995 r. W treści wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarte zostało również pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawczyni w postępowaniu administracyjnym przez byłego męża, radcę prawnego R. S. Wnioskodawczyni wskazała również adres zamieszkania pełnomocnika, na który należy kierować korespondencję. Wojewoda wskazał, że organ I instancji, co do zasady, kierował korespondencję do prawidłowo ustanowionego pełnomocnika strony. Jednakże niektóre pisma kierowane były do M. S. i R. S. łącznie (wezwanie na rozprawę z dnia 20 listopada 1996 r.) lub jedynie do M. S. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] grudnia 1996 r.). W aktach niniejszej sprawy są również pisma kierowane bezpośrednio do M. S. dotyczące postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 1993 r., w części dotyczącej nabycia przez H. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ulicy [...], w którym to postępowaniu działała ona osobiście. Organ odwoławczy stwierdził, że pismem z [...] maja 2012 r., kierowanym do pełnomocnika strony – radcy prawnego R. S., Prezydent W. zawiadamiał, że przewidywany termin zakończenia postępowania zainicjowanego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to koniec października 2012 roku. Pismem z [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji poinformował, iż zakończył gromadzenie dowodów w niniejszej sprawie, a w razie braku wniosków stron decyzja administracyjna zostanie wydana w terminie siedmiu dni od otrzymania przywoływanego zawiadomienia. W aktach sprawy są zamknięte koperty z egzemplarzami pism przeznaczonymi dla R. S. z adnotacją, iż pomimo dwukrotnego awizowania nie zostały podjęte przez adresata. Wojewoda wyjaśnił, że zarówno analiza rozdzielnika decyzji Prezydenta W. z [...] września 2012 r., jak i jej uzasadnienie prowadzi do wniosku, że została ona skierowana przez organ I instancji do radcy prawnego R. S. W aktach sprawy znalazło się również zwrotne potwierdzenie odbioru przedmiotowej decyzji, z którego wynika, że decyzja skierowana do pełnomocnika strony i przesłana na adres wskazany w pełnomocnictwie została podjęta przez J. J. [...] września 2012 r. Nie budzi przy tym wątpliwości organu, że J. J. nie była umocowana do działania w imieniu M. S. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika również, aby była ona stroną niniejszego postępowania. Organ II instancji wskazał, że z treści wniosku M. S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, iż ustanowiony przez nią pełnomocnik – radca prawny R. S. zmarł [...] listopada 2007 r. Wynika również, iż lokal na adres którego kierowana była korespondencja (w tym decyzja Prezydenta W.) stanowi aktualnie własność córki, przy czym w lokalu tym zamieszkują obce osoby. Wnioskodawczyni zaznaczyła również, że o przedmiotowej decyzji dowiedziała się przebywając przypadkowo w owym lokalu mieszkalnym w dniu [...] listopada 2012 r., gdzie wręczono jej kopertę zawierającą przedmiotowe rozstrzygnięcie. Data zgonu pełnomocnika strony, radcy prawnego R. S. jest bezsporna – w aktach sprawy złożony jest odpis skrócony aktu zgonu nr [...] z [...] września 2013 r. wystawiony przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego [...], z treści którego wynika, iż R. S. zmarł [...] listopada 2007 r. Wątpliwości Wojewody [...] nie budziła okoliczność, iż pełnomocnictwo, którego M. L. udzieliła radcy prawnemu R. S. wygasło [...] listopada 2007 r. Wojewoda [...] przyjął, że w niniejszej sprawie próba doręczenia rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym zmarłemu pełnomocnikowi zamiast osobiście wnioskodawczyni jest równoznaczna z jej pominięciem przez organ I instancji. Nie można bowiem przyjąć, iż odebranie adresowanego do zmarłego pełnomocnika strony listu poleconego, zawierającego decyzję Prezydenta W. z [...] września 2012 r., przez przypadkową osobę, nie umocowaną do występowania w niniejszym postępowaniu w imieniu M.S., ani do odbioru korespondencji kierowanej do niej nie może być potraktowane jako skuteczne doręczenie decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewody [...] sytuacja taka wykracza poza zakres regulacji zawartej w art. 43 kpa. Nieuzasadnione byłoby również przyjęcie, iż datą doręczenia decyzji Prezydenta W. jest dzień, w którym M. S. dowiedziała się o jej istnieniu. Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność, iż skarżąca o wydaniu decyzji powzięła wiadomość w terminie późniejszym nie oznacza, iż termin do wniesienia odwołania rozpoczął dla niej swój bieg od daty powzięcia takiej informacji. Ugruntowane jest bowiem stanowisko judykatury administracyjnej, iż termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji (również przez to, iż nie doręczano jej pism w tym postępowaniu, a ostatecznie nie doręczono jej rozstrzygnięcia organu I instancji), liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta W. z [...] września 2012 r. została skutecznie doręczona pozostałym stronom postępowania. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone spółce z o.o. "C." będącej użytkownikiem wieczystym gruntu objętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym decyzja Prezydenta W. weszła do obrotu prawnego. Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji gdy od decyzji organu I instancji nie zostało wniesione odwołanie przez strony, które brały udział w tym postępowaniu i decyzja stała się ostateczna wskutek upływu terminu do jej zaskarżenia, podmiot, który w postępowaniu przed organem I instancji nie brał udziału, a powinien być stroną tegoż postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 kpa, w miejsce prawa do wniesienia odwołania uzyskuje uprawnienie do żądania wznowienia postępowania przewidziane w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r. w sprawie sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103, oraz wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA 2219/97, LEX Nr 44513). Termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu. Wojewoda [...] przyjął, że wobec nieskorzystania przez żadną ze stron z możliwości złożenia odwołania w terminie czternastu od dni od daty doręczenie decyzji spółce "C." decyzja Prezydenta W. z [...] września 2012 r. stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 kpa, niezależnie od tego, czy organ I instancji doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom oraz niezależnie od tego, czy wszystkie podmioty mające w postępowaniu przymiot strony zostały o wszczęciu postępowania zawiadomione. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Rozpatrując wniosek M. S. z [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] miał na uwadze, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa możliwe jest w wypadku, gdy ze stosownym żądaniem wystąpi pominięta strona postępowania. W niniejszej sprawie M. S. ze stosownym żądaniem nie wystąpiła – treść wniosku z [...] listopada 2012 r. wskazuje jednoznacznie, iż odnosi się do instytucji, o której mowa w art. 58 kpa. Wojewoda podkreślił także, że z woli ustawodawcy o zasadności wniosku o przywrócenie terminu przesądza kryterium braku winy strony, która uchybiła terminowi dla dokonania określonej czynności w toku postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że M. S. dochowała należytej staranności w toku postępowania, o czym świadczy poinformowanie organu administracji publicznej o śmierci pełnomocnika dopiero po blisko pięciu latach od daty jego śmierci. Śmierć ustanowionego w sprawie pełnomocnika nie stanowi przeszkody dla osobistego występowania w postępowaniu lub umocowania do działania we własnym imieniu innej osoby, z którego to uprawnienia wnioskodawczyni dobrowolnie zrezygnowała. W ocenie Wojewody [...] świadome zaniechanie podejmowania jakichkolwiek działań w toku postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowanego na skutek żądania strony nie może skutkować przywróceniem terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. Na postanowienie Wojewody [...] skargę złożyła M. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: 1) art. 40 kpa polegające na przyjęciu, iż doręczenie pisma osobie z którą wygasł stosunek pełnomocnictwa wskutek jej śmierci, może być uznane za skuteczne doręczenie stronie; 2) art. 43 kpa polegające na przyjęciu, że pismo zostało doręczone byłemu pełnomocnikowi strony, co do którego strona nie poinformowała, iż nie jest już jej pełnomocnikiem, podczas gdy brak jest podstaw do uznania, iż doszło do doręczenia zastępczego w myśl tego przepisu, skoro osoba trzecia, której doręczono pismo ani nie podjęła się oddania ani nie oddała go adresatowi; 3) art. 58 kpa polegające na przyjęciu, że w niniejszym stanie faktycznym nie występuje przesłanka warunkująca przywrócenie terminu, podczas gdy brak jest winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, skoro organ błędnie uznał, iż doszło do skutecznego doręczenia zastępczego pełnomocnikowi skarżącej, który pełnomocnikiem już nie był; 4) art. 235 kpa poprzez nieuznanie odwołania za wniosek o wznowienie postępowania, mimo że organ uznał, iż zaskarżona decyzja jest ostateczna. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że bezsporne jest w okolicznościach niniejszej sprawy, iż pełnomocnik zmarł przed doręczeniem decyzji. Wskutek śmierci pełnomocnika stosunek pełnomocnictwa wygasł, a więc strona w dniu doręczenia decyzji na adres pełnomocnika nie działała przez pełnomocnika. W ocenie skarżącej interpretacja powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznej tezy, iż aby doręczenie pisma było skuteczne, osoba której doręczono pismo, musi być pełnomocnikiem strony w momencie doręczenia pisma, a więc nie wystarczy, że była pełnomocnikiem np. na wcześniejszym etapie postępowania. Bezsporny jest także fakt, iż decyzja nie została doręczona stronie, a osobie która nie jest jej pełnomocnikiem, a więc nie może zostać uznana za skutecznie doręczoną. Zarzuciła, że nie miało miejsca także doręczenie zastępcze z art. 43 kpa. W ocenie skarżącej nieuzasadnione jest twierdzenie organu, jakoby uchybienie terminu nastąpiło z jej winy. Jeżeli bowiem, decyzję doręczono osobie która nie jest pełnomocnikiem, a osoba ta nie mogła zobowiązać się do przekazania pisma pełnomocnikowi (jako że już nie żył), a organ błędnie przyjął, iż doszło do doręczenia zastępczego pełnomocnikowi, który nie był już pełnomocnikiem strony, to w okolicznościach niniejszej sprawy jest to nieprawidłowe doręczenie decyzji. Skarżąca podniosła, że jako osoba pozbawiona wykształcenia prawniczego nie miała świadomości zagrożeń związanych z niepoinformowaniem organu o śmierci swojego pełnomocnika. Pisma w toku postępowania – jak sam przyznał organ – były doręczane raz jej, raz pełnomocnikowi, a niekiedy także równolegle i stronie i pełnomocnikowi. W związku z powyższym, strona nie miała podstawy antycypować, iż decyzja nie zostanie jej doręczona, w szczególności z uwagi na treść art. 109 kpa. Skarżąca wskazała, że jeżeli w niniejszej sprawie nie ma możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ powinien z urzędu rozważyć czy pisma kierowane przez skarżącą po doręczeniu decyzji innym stronom postępowania, mają na celu ochronę jej praw w postępowaniu i przez ten pryzmat oceniać jej czynności procesowe. Nie może budzić wątpliwości, że działania skarżącej zmierzały do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która została doręczona w sposób nieprawidłowy (abstrahując od jej merytorycznej niezasadności) – zaskarżając przedmiotową decyzję. Zgodnie z art. 235 § 1 kpa, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo i jej uchylenia lub zmiany. Skarżąca zarzuciła, że organ naruszył zarówno przepisy art. 7, art. 8 oraz art. 9 kpa, jak również art. 235 § 1 kpa. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1156/96, w którym NSA stwierdził, iż "Organ winien, mając wątpliwości czego w istocie dochodzi strona, pouczyć ją w trybie art. 9 kpa o jej prawach i obowiązkach, a w zależności od powziętych wątpliwości zażądać stosownych wyjaśnień i uzupełnień". Jeśli zatem organ stwierdził, że decyzja jest ostateczna, to powinien poinformować stronę o zakwalifikowaniu odwołania jako wniosku o wznowienie i wezwać do uzupełnienia ewentualnych braków. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Uczestnik postępowania C. Spółka z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie ze wszystkimi jej zarzutami można się zgodzić. Jest poza sporem, że decyzja Prezydenta W. z [...] września 2012 r. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości została doręczona jednej ze stron postępowania, tj. C. Sp. z o.o. A więc weszła ona do obrotu prawnego. Podmiot, któremu doręczono powyższą decyzję, nie wniósł od niej odwołania. Decyzja stała się ostateczna. Wojewoda [...], do którego wpłynął wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem, nie miał wątpliwości, że przedmiotowa decyzja uzyskała cechę ostateczności. Wiedzę taką miał także organ I instancji. Bezsporne dla organów było też, że decyzja Prezydenta nie została skarżącej skutecznie doręczona. Prezydent przed przesłaniem wniosku do Wojewody [...] obowiązany był poinformować skarżącą, że decyzja jest ostateczna, a wobec tego nie przysługuje od niej odwołanie. Powinien pouczyć ją o treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 147 zd. drugie kpa, a wobec tego zwrócić się do skarżącej z pytaniem, czy celem jej wniosku jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z [...] września 2012 r. Wprawdzie skarżąca zatytułowała pismo z [...] listopada 2012 r. jako wniosek o przywrócenie terminu, jak również załączyła do niego odwołanie, to jednakże z treści wniosku wynika, że jej pełnomocnik zmarł, że nie doręczono jej decyzji, że o fakcie wydania decyzji, którą dokładnie wskazała, dowiedziała się w dniu poprzednim. A więc pismo skarżącej zawierało istotne elementy wniosku o wznowienie postępowania. Wobec tego niezasadne jest stanowisko Wojewody, że nie można było potraktować wniosku skarżącej z [...] listopada 2012 r. jako wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku jednak wątpliwości organu powinien – po udzieleniu skarżącej stosownej informacji – wezwać ją do zajęcia stanowiska w przedmiocie wznowienia postępowania. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: załatwienie sprawy przez organy mające na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 kpa), prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz – co w niniejszej sprawie jest najważniejsze – należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie w tym celu przez organy niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Zasady te zostały przez organy naruszone, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby skarżąca miała świadomość ostateczności decyzji, co stanowi przeszkodę do rozpoznania odwołania, i była poinformowana, że w tej sytuacji może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, to wówczas mogłaby z takiej informacji skorzystać. Ponadto nie można nie dostrzec, że skarżąca w dacie wydania decyzji przez Prezydenta i składania pisma z [...] listopada 2012 r. miała 80 lat (akt małżeństwa skarżącej znajduje się w aktach organu I instancji) i działała bez profesjonalnego pełnomocnika (nowy profesjonalny pełnomocnik został ustanowiony 27 maja 2014 r.), wobec tego organ wiedząc o pominięciu jej w postępowaniu powinien ze szczególną starannością udzielić jej wszelkich informacji, w zakresie wyżej wskazanym. Wobec tego słuszne są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8 i 9 kpa. Trafnie zarzuca skarżąca, że Wojewoda naruszył przepis art. 58 kpa. Zastosowanie tej instytucji i wydanie orzeczenia w trybie powyższego przepisu bez względu na kierunek rozstrzygnięcia (przywrócenie albo odmowa) może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy stronie skutecznie zostanie doręczona decyzja. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Jednocześnie należy wskazać na niekonsekwencję organu, który podnosząc brak skutecznego doręczenia decyzji i wskazując, że skarżąca może wystąpić o wznowienie postępowania badał przesłankę winy skarżącej, tj. niepoinformowanie organu o śmierci pełnomocnika. Jak wyżej podniesiono badanie winy miałoby znaczenie przy uchybieniu terminu. W przypadku skarżącej nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji, nie mogło więc zaistnieć uchybienie terminowi do złożenia odwołania, wobec czego badanie winy nie znajdowało podstaw prawnych. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 40 kpa i 43 kpa, to wskazać należy, że są one nieadekwatne, albowiem organ nie twierdził, że skarżącej skutecznie doręczono decyzję organu I instancji. Z kolei zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 235 kpa jest chybiony, jako że skarżąca nie występowała ze skargą obywatelską. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.