II SA/Sz 648/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat J. P. kwotę [...] zł ([...]) obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia 14 kwietnia 2010 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 20 października 1999 r., nr[..] , zmienioną decyzją z dnia 23 czerwca 1999 r., nr[..]] , udzielającą E. W. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną przy ul. [...] w [...] (dz. 133), w gminie [...] . Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w dniu 20 października 1998 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego przy ul. [..] w [..] , na działce o numerze geodezyjnym [...] . Integralną częścią tej decyzji był projekt budowlany, który zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę powinien być przedmiotem realizacji. Pismem z dnia 19 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gryficach zwrócił się do Starosty [...] ego o uchylenie decyzji z dnia 20 października 1998 r. o pozwoleniu na budowę, z uwagi na nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, w związku z dokonanymi istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego do wniosku dołączył decyzję własną z dnia 16 lutego 2009 r., nr PNB.[...] , nakazującą E. W. sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego oraz decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2009 r., nr[...] , zmieniającą decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania, a w pozostałym zakresie utrzymującą tę decyzję w mocy. Dalej organ I instancji przywołał przepis art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał, że E. W. pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. zwrócił się o uwzględnienie dodatkowych dowodów z dokumentów i wizji lokalnej, mających wykazać fakt posiadania przez inwestora dokumentacji powykonawczej dla przedmiotowego budynku gospodarczego oraz prawomocność posiadanego pozwolenia na budowę. Jednakże organ administracji budowlanej nie przychylił się do wniosku strony wskazując, że ciężar udowodnienia faktu dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego spoczywa wyłącznie na organie nadzoru budowlanego. Ponieważ wniosek inwestora dotyczył postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36a tej ustawy. W tej sprawie istotne jest to, że decyzją z dnia 16 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] stwierdził wystąpienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji tej inwestycji, a Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r. uznał te ustalenia za prawidłowe. Z powyższego wynika, że doszło do naruszenia art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co powoduje obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 36a ust. 2 tej ustawy. Art. 36a ust. 2 jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy relacji w jakiej wobec administracji i osób trzecich pozostaje inwestor po rozpoczęciu realizacji inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 83 Prawa budowlanego prowadzenie postępowania w trybie art. 51, w związku ze stwierdzeniem prowadzenia budowy niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, należy do właściwego organu nadzoru budowlanego. Po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, dalsze postępowanie mające na celu doprowadzenie wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem prowadzi nadzór budowlany wydając stosowne decyzje, w tym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, a następnie decyzję o zatwierdzeniu projektu zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W odwołaniu od tej decyzji E. W. podniósł, że pozwolenie na budowę jest prawomocne i nie podlega uchyleniu, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] w prawomocnym wyroku z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt VII/Wa 105/06. Organ administracji architektoniczno budowlanej uchylając pozwolenie na budowę rażąco naruszył prawo i powołany wyżej wyrok. Odwołujący się wskazał, że w oparciu o pozwolenie na budowę, ponad 10 lat temu wybudował budynek gospodarczy i zaprzeczył, jakoby odstąpił od projektu budowlanego przy realizacji inwestycji. Wojewoda [..] decyzją z dnia 26 maja 2010 r., nr I.I.DG.7111/69/10, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadku wydania przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o wykonaniu określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego. Decyzja uchylająca pozwolenie na budowę powinna być wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji budowlanej jest zobowiązany do uchylenia pozwolenia na budowę, gdy decyzja o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanie się ostateczna. Uchylenie decyzji o pozwolenie na budowę w takim przypadku jest niezbędne do kontynuowania postępowania naprawczego przez właściwe organy nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] jako organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany rozstrzygnięciami organów nadzoru budowlanego tj. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16 lutego 2009 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazującą inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego realizowanego budynku gospodarczego uwzględniającego dotychczasowe zmiany i decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 18 czerwca 2009 r. uchylającą tę decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie Starosta [...] był zobowiązany do uchylenia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w Mrzeżynie w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, niezwłocznie po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzji ostatecznej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych. Art. 163 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w K.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przyczyną uchylenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w [..] przy ul. [..] nie są przesłanki uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności określone w przepisach K.p.a., ale przepis prawa materialnego tj. art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów K.p.a. pozwalających na wzruszenie decyzji ostatecznej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na który powołał się inwestor w odwołaniu dotyczy decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być zastosowany wyłącznie do takiego pozwolenia na budowę które zostało wydane po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i jest pozbawione wad materialnoprawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na decyzję Wojewody [..] z dnia 26 maja 2010 r. E. W. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Wskazał, że budynek gospodarczy wybudował na podstawie pozwolenia na budowę w latach 1999-2000, a od 2000 r. stara się bezskutecznie o pozwolenie na użytkowanie tego budynku. W wyniku postępowania o unieważnienie pozwolenia na budowę jakie toczyło się w latach 2005-2006 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 października 2006 r. przesądził, że pozwolenie na budowę jest zgodne z prawem i uchylił obie decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego stwierdzające nieważność pozwolenia na budowę. Zatem pozwolenie na budowę jest prawomocne i nie może być ponownie uchylone. Argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji są sprzeczne z dokumentacją, a organy nadzoru budowlanego oraz Wojewoda [...] od 12 lat nie wskazali jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego wystąpiły w czasie realizacji inwestycji, ani czy odstępstwa te mają istotne znaczenie. E. W. podniósł, że przed wydaniem decyzji zarówno w I jak i w II instancji, nie miał możliwości zapoznania się z pełną dokumentacją czy uzupełniania akt, co uniemożliwiło mu skuteczną obronę jego praw. Wojewoda [..] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonej decyzji doprowadziło do uznania przez Sąd, że decyzja nie narusza prawa. Stosownie do art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej zwana ustawą) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. E.W. realizując budowę budynku gospodarczego w [...] dokonał istotnych odstępstw od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [..] z dnia 16 lutego 2009 r. nakazującej inwestorowi sporządzenie i przedłożenie do dnia 15 kwietnia 2009 r. projektu budowlanego zamiennego realizowanego budynku gospodarczego uwzględniającego dotychczas wprowadzone zmiany. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. uchylił tę decyzję wyłącznie w zakresie terminu wykonania, wyznaczając nowy termin przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na 31 sierpnia 2009 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję I instancji w mocy. Decyzja ta przesądziła, że skarżący realizował inwestycję w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, wskazując na czym odstępstwa te polegały. Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Jeżeli skarżący nie podzielał ustaleń organów nadzoru budowlanego w tym zakresie i uważał, że odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają charakteru istotnego, mógł w terminie 30 dni od otrzymania decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji, złożyć skargę do sądu administracyjnego. Argumenty te nie mogą być badane w postępowaniu zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją. Będąca przedmiotem skargi decyzja Wojewody [..] dotycząca uchylenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w [...] na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy, jest następstwem wydania ostatecznej decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie tego przepisu opiera się nie na wadliwości pozwolenia na budowę, ale wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. W myśl art. 36a ust. 2 powołanej ustawy, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Organem właściwym do uchylenia pozwolenia na budowę jest w pierwszej instancji starosta a w drugiej instancji wojewoda (art. 82 ust. 2 i 3 tej ustawy). Postępowanie administracyjne w dotyczące uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy, jest odrębnym postępowaniem od postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego mającego na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem. Zarzuty skargi dotyczące nieistotnych, w ocenie skarżącego, odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie dotyczą tego postępowania. Dodatkowo można wskazać, że z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że skarżący w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, a organy nadzoru budowlanego wydały decyzje nakładające na niego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Sytuacja taka uzasadnia uchylenie pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego natomiast, działając równolegle z organem administracji architektoniczno-budowlanej, obliguje inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Argument skarżącego dotyczący tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 105/06, przesądził, iż pozwolenie na budowę jest zgodne z prawem, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyrok ten oznacza, że pozwolenie na budowę nie zawierało wady o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., i z tej przyczyny brak było podstaw prawnych do stwierdzenia jego nieważności, co uczyniły organy nadzoru budowlanego. Wyrok ten w żadnym razie nie zabrania uchylenia pozwolenia na budowę w przyszłości, w sytuacji gdy skarżący samowolnie odstąpi od jego realizacji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika by skarżący był pozbawiony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Pismem z dnia 19 marca 2010 r. (doręczonym w dniu 22 marca 2010 r.) skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania mającego na celu uchylenie pozwolenia na budowę, a także o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami, wniesienia ewentualnych uwag, zastrzeżeń czy wyjaśnień. Wprawdzie organ odwoławczy nie powiadomił skarżącego o takiej możliwości, ale organ ten wydał decyzję wyłącznie w oparciu o akta sprawy oraz odwołanie, dlatego uchybienie to należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania które nie miało wpływu na wynik sprawy. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692). Orzeczenie dotyczące wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu wydano na podstawie art. 250 tej ustawy.