IV SA/Wa 2295/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. G. na Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie wezwania do zwrotu dopłaty postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu kwotę 200 (słownie: dwustu) złotych tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w uchwale z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] udzielił K. G., prowadzącemu stację demontażu, dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W dniu 12 września 2013 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej zawarł z K. G. umowę nr [...] na dofinansowanie dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. W dniu 16 maja 2014 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wezwał K. G. do zwrotu kwoty wypłaconej na podstawie umowy z dnia [...] września 2013 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie wezwania do zwrotu dopłaty wniósł K. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, orzekając w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie podzielić należy jednolity pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09, z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 861/10 oraz z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 937/10, zgodnie z którym, jeżeli przepis art. 411 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) zwanej dalej p.o.ś., stanowi, że dotacji (w tym mieszczą się również dopłaty z art. 410a ust. 1 p.o.ś.) i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron, w doktrynie i orzecznictwie są w zasadzie zaliczane do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Kwestią wymagającą ustalenia w odniesieniu do udzielanych przez Narodowy Fundusz dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest to czy w ustawie - Prawo ochrony środowiska jest przepis prawa materialnego uprawniający organ Narodowego Funduszu do dokonania czynności o charakterze administracyjnoprawnym. Jak podkreślono bowiem w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (ONSA i wsa 2006/4/95), decydujące znaczenie ma to czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy cywilnoprawnej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej jest bowiem dopuszczalne, jeżeli istnieją normy administracyjnego prawa materialnego, które określają treść działania organu administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej nie obejmuje natomiast domniemania podstaw prawnych działania organu administracji publicznej. Podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko pełna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Aby czynnościom kryjącym się pod tymi określeniami przypisać znaczenie rozstrzygnięć administracyjnych, muszą istnieć podstawy prawne, pozwalające na zrekonstruowanie pozostałych elementów stosunku administracyjnoprawnego, uzasadniające stwierdzenie, że to "przyznanie", czy "udzielenie" jest aktem władzy publicznej. Nie wystarczy więc samo określenie treści działania określonego podmiotu, jeżeli nie ma dostatecznych podstaw prawnych do przyjęcia, że jest to władcze działanie organu administracji publicznej. W art. 410a ust. 1 p.o.ś. przewiduje się, że Narodowy Fundusz udziela dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu, który łącznie spełnia następujące warunki: uzyskał wymagane poziomy odzysku i recyklingu, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji; posiada decyzje wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu; złożył w terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Z kolei jak wskazuje art. 410a ust. 2 p.o.ś. środki przeznaczone na dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji są dzielone w stosunku do masy pojazdów wycofanych z eksploatacji przyjętych do stacji demontażu, wykazanych w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Żadne z powyższych kryteriów nie wymaga wydania przez organ Narodowego Funduszu aktu o charakterze władczym. Wysokość dopłat przysługujących przedsiębiorcy z mocy prawa po spełnieniu powyższych wymagań formalnych jest zatem wynikiem działań arytmetycznych wykonywanych według zasad ustalonych w art. 410a ust. 1-3 p.o.ś. Ustawodawca nie przewidział na żadnym etapie załatwienia wniosku o dopłatę do demontażu pojazdów rozstrzygnięć władczych i jednostronnych w formie decyzji administracyjnej albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższych względów brak jest też podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie dopłaty do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albo, że do tego postępowania stosuje się w określonym zakresie przepisy tego Kodeksu. Złożenie prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku, w ustawowym trybie rodzi po stronie wnioskodawcy uprawnienie do otrzymania dopłaty na warunkach i w wysokości ściśle określonej w art. 410a ust. 2 i 2a p.o.ś., po zawarciu przez Narodowy Fundusz umowy o dofinansowanie, ponieważ zgodnie z art. 411 ust. 8 p.o.ś. Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie chodzi tu bowiem o wybór podmiotów spośród wnioskodawców, którym zostanie udzielona dopłata lecz uprawnienie każdego z nich do jej otrzymania, jeśli spełnia warunki ustawowo określone. Skoro zaś realizacja tego uprawnienia następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w razie odmowy jej zawarcia z jakichkolwiek przyczyn, przysługuje wnioskodawcy dochodzenie tego uprawnienia w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Jeżeli z przepisu prawa nie wynika inaczej, sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wymuszenie realizacji indywidualnego prawa podmiotowego jest sąd powszechny. Jak podkreślono w zdaniu odrębnym sędziego Jana Kacprzaka do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 (ONSA i wsa 2007/3/59), Sąd Najwyższy na tle przepisów art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. stwierdził, że powództwo o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli jest powództwem o świadczenie (wyrok z dnia 14 listopada 1997 r. II CKN 385/97, lex nr 50529) oraz, że zobowiązanie do złożenia stosowanego oświadczenia woli może wynikać ze źródeł o różnym charakterze (wyrok z dnia 29 stycznia 1999 r. I CKU 86/98 lex nr 405604). Zauważyć należy również, że z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska nie wynika, aby Fundusz lub jego organy wewnętrzne wykonywały funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. Z systematyki tej ustawy wynika natomiast, że Fundusz nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę ani do kategorii organu administracji, ani do kategorii organu ochrony środowiska. Z punktu widzenia ustawy jest on instytucją ochrony środowiska. Ponadto podzielając pogląd zaprezentowany przez Krzysztofa Gruszeckiego w komentarzu do art. 400 p.o.ś. (patrz komentarz do art. 400 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011) podnieść należy także, że o przynależności Funduszu do systemu organów administracji publicznej nie przesądzają również więzi organizacyjno-prawne, jakie istnieją między tym Funduszem, a sprawującym nad nim nadzór Ministrem Środowiska. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu, ponieważ jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na fakt, że w sprawach dotyczących udzielania dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji Funduszowi, a zatem także zwrotu tych dopłat, nie przysługują kompetencje organu administracji publicznej, a stosunek prawny powstały pomiędzy Funduszem i skarżącym ma charakter cywilnoprawny i należy do właściwości sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O punkcie 2. orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.