III SA/Lu 451/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 500 (pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania; III. określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania Z. K., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], mocą którego cofnięto zezwolenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., wydane Z. K., na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – M. – B. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 18 czerwca 2013 r. przeprowadzono kontrolę w zakresie spełniania przez przewoźnika – Z. K. wymogów będących podstawą do wydania ww. zezwolenia oraz wymogów wykonywania transportu drogowego osób. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci braku aktualnych potwierdzeń uzgodnienia zasad korzystania z przystanków w L. przy al. U. L. (przystanki: parking i Z.), ul. R. oraz M. D.. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami wezwano przewoźnika do złożenia brakujących dokumentów lub ewentualnych wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie przewoźnik zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na korzystanie z ww. przystanków w L., powołując się na fakt regularnego uiszczania opłat, ponadto przedłożył aktualne potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanku w M. Organ ponownie wezwał przedsiębiorcę do przedłożenia wymaganych dokumentów w zakresie ww. przystanków w L., jednak w odpowiedzi strona poinformowała, że nie jest w stanie uzyskać zgody, bowiem Rada Miasta zrezygnowała z dalszego wydawania pozwoleń. W związku z powyższym Marszałek Województwa wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia, a po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję z [...] listopada 2013 r., cofającą przedmiotowe zezwolenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że skoro przewoźnik utracił możliwość korzystania z przystanków ujętych w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia, tym samym w chwili wydawania decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, ze zm.; dalej jako: u.t.d.). Naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zostało wydane zezwolenie skutkuje jego cofnięciem (art. 24 ust. 4 pkt 2 i art. 90 pkt 4 u.t.d.). W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzucił wadliwe uzasadnienie decyzji oraz brak wyczerpującego i rzetelnego rozważenia stanu sprawy. Podniósł, że wystąpił do organu o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na trasie tożsamej z posiadanym aktualnie zezwoleniem, jednak jego podanie zostało pozostawione bez rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w sprawie doszło do zmiany warunków, na jakich przedmiotowe zezwolenie zostało wydane. Zmiana polegała na tym, że umowa pomiędzy odwołującym się a Gminą L. w sprawie zasad korzystania z przystanków znajdujących się na terenie Miasta L. była zawarta na czas określony od 15 czerwca 2007 r. do 14 czerwca 2012 r. i nie została przedłużona. W konsekwencji przewoźnik nie miał prawa do korzystania z ww. trzech przystanków w L. i nie przedstawił umowy na korzystanie z nich. Ponadto przewoźnik naruszył wynikający z art. 22b u.t.d. obowiązek zgłaszania na piśmie organowi zezwalającemu wszelkich zmian danych, m.in. w zakresie uzgodnień odnośnie korzystania z obiektów dworcowych i przystanków. Przewoźnik naruszył także obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę zezwolenia w związku ze zmianą danych zawartych w nim, a dotyczących utraty możliwości korzystania z przystanków. Kolegium nie uznało za zasadne zarzutów strony co do wadliwości uzasadnienia i braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium, Z. K. zarzucił organom brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, z pominięciem prezentowanego przez przewoźnika stanowiska i rzeczywistej sytuacji faktycznej. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że w momencie, kiedy był koordynowany rozkład jazdy miał zezwolenie na korzystanie ze wspomnianych trzech parkingów w L. Po uzyskaniu przez niego zezwolenia, Rada Miasta zrezygnowała z dalszego wydawania przewoźnikom zgód na korzystanie z przystanku przy ul. R. Skarżący nie był zatem w stanie uzyskać zezwolenia na przystanek, z którego zrezygnowała Rada Miasta, a który nie był już za przystanek uznany. Skarżący podniósł także, że wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów na trasie tożsamej z tą, na którą posiada aktualnie zezwolenie, jednak organ wyznaczał mu zbyt krótkie terminy na usunięcie braków. Realizacja żądań organu nie zależała od skarżącego, ale od szybkości działań innych organów, do których się zwracał. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Należy w tym miejscu przypomnieć, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Innymi słowy sąd dokonuje kompleksowej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze. Przesłanką cofnięcia skarżącemu zezwolenia z dnia [...] stycznia 2004 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym było stwierdzenie w wyniku przeprowadzonej kontroli, że przedsiębiorca nie spełnia wymogów będących podstawą do wydania zezwolenia, dotyczących potwierdzenia uzgodnienia korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, objętych rozkładem jazdy (art. 90 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 1 i 1a oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Skarżącemu zarzucono również naruszenie art. 22b ust. 1 i 2 u.t.d. poprzez niezgłoszenie organowi zezwalającemu zmian danych dotyczących możliwości korzystania z przystanków objętych rozkładem oraz poprzez brak złożenia wniosku o dokonanie zmiany zezwolenia w tym zakresie. Niewątpliwie z powołanych przez organ przepisów wynika, że posiadanie uzgodnienia z odpowiednimi podmiotami (właścicielami lub zarządzającymi) zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, objętych rozkładem jazdy jest istotną przesłanką wydania i posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Istotny charakter tego wymogu potwierdza treść art. 18b ust. 1 pkt 3 u.t.d., który wśród zasad wykonywania tego rodzaju przewozów wskazuje zapewnienie, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Nie jest możliwe zapewnienie tego wymogu, jeżeli przewoźnik nie dokona uzgodnienia korzystania z przystanków (obiektów dworcowych) z odpowiednim uprawnionym podmiotem. Rozstrzygając sprawę organy obydwu instancji nie wzięły jednak pod uwagę istotnych zmian zasad świadczenia usług w zakresie publicznych przewozów osób, jakie wprowadziła ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13, ze zm.; dalej jako. u.p.t.z.), a w szczególności zawartych w ustawie przepisów przejściowych. Nowa regulacja prawna, która weszła w życie zasadniczo 1 marca 2011 r. (część przepisów wchodzi w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2017 r.) wprowadza pojęcie publicznego transportu zbiorowego, rozumianego jako powszechnie dostępny regularny przewóz osób wykonywany w określonych odstępach czasu i po określonej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych lub sieci komunikacyjnej (art. 4 pkt 14). Publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (art. 5 ust. 1). Realizowanie publicznego transportu drogowego wymaga zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, potwierdzenia zgłoszenia przewozu bądź uzyskania decyzji o przyznaniu otwartego dostępu (art. 5 ust. 2). Publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego, zwanego dalej "operatorem", lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone odpowiednio m.in. w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.). W związku z zasadniczą zmianą zasad wykonywania usług w zakresie publicznego transportu drogowego kluczowe dla sprawy są regulacje zwarte w przepisach przejściowych ustawy. Zgodnie z art. 78 u.p.t.z., podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Z przepisu tego wynika, że mimo wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, wprowadzającej nowe zasady organizacji regularnego przewozu osób, dotychczasowe zezwolenia obowiązują nadal i na ich podstawie może być wykonywana działalność w zakresie regularnego przewozu osób. Także nowe zezwolenia będą do dnia 31 grudnia 2016 r. wydawane na podstawie przepisów dotychczasowych, czyli przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 79 u.p.t.z.). Wykonywanie działalności na podstawie dotychczasowych uprawnień rozumieć należy w ten sposób, że przewoźnicy posiadający ważne zezwolenia, wydane na podstawie ustawy o transporcie drogowym, mogą wykonywać przewozy w zakresie dotychczasowym, na warunkach określonych w zezwoleniu (por. podobnie wyrok WSA w Lublinie z 6 listopada 2011 r., III SA/Lu 548/12; orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie warunków określonych w zezwoleniu obejmuje również kwestie uzgodnienia korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, objętych rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. Zezwolenie wydane w dotychczasowym stanie prawnym uprawnia zatem przewoźnika do wykonywania przewozów na trasie określonej w zezwoleniu i korzystania z przystanków uzgodnionych z ich właścicielem lub zarządcą. Uprawnienia tego przewoźnicy nie utracili po wejściu w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, z uwagi na treść przepisów przejściowych (art. 78 u.p.t.z.). Argumentację tą potwierdza treść art. 83 u.p.t.z., w myśl którego rozkłady jazdy uzgodnione przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność przez okres, którego dotyczą, albo do czasu wprowadzenia w nich zmian przez przewoźnika. Oceny powyższej nie zmienia fakt podjęcia przez Radę Miasta L. uchwały nr 77/VIII/2011 z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych w Gminie L., których właścicielem lub zarządcą jest Gmina L., warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków, zmienionej następnie uchwałą Nr 362/XVIII/20121 r. z dnia 23 lutego 2012 r. Uchwała została wydana na podstawie już nowych przepisów – art. 15 ust. 2 u.p.t.z., w myśl którego określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Określenie w uchwale wykazu przystanków oznacza, że od chwili wejścia jej w życie przewoźnikom mogą być udostępniane tylko przystanki w uchwale wymienione. Dotyczy to jednak tylko umów nowych, zawieranych po wejściu w życie uchwały. Z przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wynika bowiem, że podjęcie przez radę gminy uchwały powoduje wygaśnięcie umów określających zasady korzystania z przystanków zawartych przed wejściem w życie ustawy. Umowy te obowiązują zatem nadal przez czas, na jaki zostały zawarte, chyba że zostaną wcześniej rozwiązane lub wypowiedziane. (por. podobnie wyżej przytaczany wyrok WSA w Lublinie z 6 listopada 2012 r.). Brak podjęcia przez organy obydwu instancji jakichkolwiek rozważań odnoszących się do przepisów przejściowych ustawy o publicznym transporcie drogowym, odnoszących się do możliwości kontynuacji wykonywania działalności transportowej na dotychczasowych zasadach oznacza naruszenie ww. przepisów prawa materialnego poprzez ich niezastosowanie w sprawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Ponadto należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy (k. 24) znajduje się faktura [...], wystawiona przez Zarząd Transportu Miejskiego w L. na skarżącego jako nabywcę. W treści faktury wskazano: "Opłata za korzystanie z przystanków za okres: 01/05/13 do 31/05/13". Organy orzekające w sprawie nie odniosły się w ogóle do tego elementu materiału dowodowego, a może mieć on przecież istotne znaczenie w sprawie, może bowiem wskazywać, że skarżący uzgodnił warunki korzystania z przystanków objętych rozkładem jazdy, skoro ponosi za nie opłaty. Konieczne było tu jednak podjęcie czynności wyjaśniających, w celu ustalenia, jakich przystanków dotyczy opłata udokumentowana fakturą. Organ nie ustosunkował się również do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu odnośnie tego, że jej podanie o uzgodnienie zasad korzystania z dotychczasowych przystanków pozostawiono bez rozpatrzenia. Brak odniesienia się do tych kwestii i przeprowadzenia czynności wyjaśniających oznacza naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji wydanej w I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Powyższej oceny nie zmienia fakt, że sporne zezwolenie utraciło ważność z dniem 23 stycznia 2014 r., na skutek upływu czasu, na jaki zostało wydane. Pomimo upływu okresu ważności zezwolenia nie stał się bezprzedmiotowy spór odnośnie zgodności z prawem jego cofnięcia. Cofnięcie zezwolenia wywołuje bowiem daleko idące skutki, rozciągające się na przyszłość – w myśl art. 24 ust. 5 u.t.d. w razie cofnięcia zezwolenia wniosek o ponowne wydanie zezwolenia nie może być rozpatrzony wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja o cofnięciu stała się ostateczna. Ponadto niezgodne z prawem cofnięcie zezwolenia może stanowić podstawę ewentualnych roszczeń odszkodowawczych przedsiębiorcy, gdyby w wyniku takiego działania poniósł szkodę (art. 4171 k.c.). Uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa L. z dnia [...] listopada 2013 r. skutkuje powrotem sprawy do organu I instancji. Obowiązkiem organu będzie ponowne przeanalizowanie sprawy, z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwag, w szczególności wzięcie pod uwagę przepisów przejściowych ustawy o publicznym transporcie drogowym i ich wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, jak również podjęcie czynności wyjaśniających dotyczących wspomnianej wyżej faktury dotyczącej opłat za korzystanie z przystanków. Mając powyższe na uwadze sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał poniesienia innych kosztów postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 500 zł, stąd zasądzono zwrot kosztów w takiej właśnie wysokości. Rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na art. 152 p.p.s.a.