VIII SA/Wa 833/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium odwoławczego w R. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka, strona) jest, wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2019 r. znak: [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] . Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] wydaną przez Wójta Gminy P. ustalono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez D. W. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] Obręb W.. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przesyłek, ostatniej ze stron decyzję doręczono w dniu [...] grudnia 2018 r. Powyższa decyzja nie została skierowana do skarżącej. Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. Wójt Gminy P. poinformował natomiast spółkę, że nie przysługuje jej status strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Odwołanie od ww. decyzji Wójta skarżąca wniosła [...] stycznia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło, że odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji [...] grudnia 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W wyniku złożenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 341/19 uchylił powyższe postanowienie w całości. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy P.. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że skarżąca nie została uznana za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto od decyzji o warunkach zabudowy nie zostało wniesione odwołanie przez żadną ze stron, której decyzję doręczono. W takiej sytuacji decyzja stała się ostateczna wskutek upływu terminu odwoławczego. W konsekwencji zasadnym stało się stwierdzenie niedopuszczalności odwołania spółki z przyczyn przedmiotowych. W dniu 28 maja 2019 r. skarżąca złożyła wniosek do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...] . Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] . Organ ustalił, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynikały prawne ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do D. W. w wyniku realizacji planowanej inwestycji. Nadto, SKO wskazało iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia w takim postępowaniu jako strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w związku z tym złożony przez nią wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego. W dalszej kolejności, skarżąca złożyła do SKO wniosek z dnia 22 sierpnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie, której organ wydał ww. postanowienie. Organ w postanowieniu z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu stwierdzając, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, zarówno zwykłym jak i o stwierdzenie nieważności, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skargę na ww. postanowienie wniosła spółka zarzucając naruszenie: 1. art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wadliwym przyjęciu przez SKO, że fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego przez Skarżącą spółkę, która zdaniem SKO nie jest stroną postępowania, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego a Skarżącej nie przysługują żadne środki prawne mogące skutecznie żądać od organu administracji publicznej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie, w której Skarżącej nie przysługuje przymiot strony, podczas gdy Decyzja I Instancji została wydana z szeregiem istotnych i rażących naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie jej nieważności i prowadzenie postępowania w tym przedmiocie z urzędu (nawet bez wniosku strony), a które to naruszenia zostały przedstawione przez Skarżącą we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji I Instancji oraz zostały dodatkowo pokrótce wymienione w pkt 13 uzasadnienia niniejszej skargi, 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej (a nie swobodnej) i wybiórczej ocenie dowodów, z pominięciem części okoliczności sprawy wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, która to dowolna ocena skutkowała błędnym ustaleniem, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania Inwestycji i z tego względu Skarżąca nie jest stroną postępowania, a które to ustalenie zostało dokonane z niedostatecznym uwzględnieniem tego, że nieruchomość Skarżącej znajduje się w bliskim (lecz nic bezpośrednim) sąsiedztwie - bo jedynie 16 m od granicy działki inwestycyjnej (od strony wschodniej), zaś z wniosku Strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wynika wyraźnie, gdzie ma zostać posadowiony budynek jednorodzinny (a zatem nie jest wykluczone, że zostanie on posadowiony przy samej granicy działki, w sposób który będzie oddziaływał na nieruchomość Skarżącej), 3. naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na odmowie przyznania Skarżącej przymiotu strony, w sytuacji gdy sprawa dotyczyła jego interesu prawnego, a które to naruszenie wynikało z wadliwego przyjęcia przez SKO, że Skarżąca nie jest stroną postępowania ponieważ należąca do niej nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji a zakres oddziaływania inwestycji zamknie się w granicy działki przeznaczonej pod inwestycję - podczas gdy ustalenie takie jest nadmiernym uproszczeniem i pomija, że Decyzja I Instancji nie określa "ściśle" miejsca usytuowania budynku jednorodzinnego, co w praktyce oznacza, że budynek ten może zostać usytuowany niemal w dowolnym miejscu na terenie inwestycyjnym, z ograniczeniami natury faktycznej wynikającymi z już istniejącej zabudowy a zatem nieruchomość Skarżącej może znajdować się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Ponadto zgodnie z art. 119pkt. 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią sporną w niniejszym postępowaniu było określenie, czy skarżąca posiada przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. skarżąca nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu jako strona w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i w związku z powyższym złożony przez nią wniosek nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nieważnosciowego. Według skarżącej spółki decyzja I Instancji jest obarczona rażącymi naruszeniami prawa (tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.; Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p."), które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i z tego względu Skarżąca złożyła dodatkowo do SKO odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji I Instancji. Zdaniem Skarżącej, SKO wydało skarżone postanowienie z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 157 k.p.a. W ocenie spółki o ile art. 61a § 1 stanowi podstawę do wydawania przez organy administracji publicznej postanowień o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego na wniosek podmiotu niebędącego stroną, o tyle jednak art. 157 k.p.a. stanowi o możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji również z urzędu. Co za tym idzie - zdaniem skarżącej - brak podstaw, by w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydawać postanowienie o odmowie jego wszczęcia, w sytuacji gdy wniosek wprawdzie może nie pochodzić cd strony (co w przypadku Skarżącej nie ma miejsca), ale decyzja ostateczna jest obarczona takiego rodzaju wadami, że jej pozostawienie w obrocie prawnym sprzeciwiać się będzie zasadzie praworządności. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Stanowi ono wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji łub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Dlatego też uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Konsekwencją zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych jest fakt, iż decyzja administracyjna dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne i korzysta z domniemania ważności do momentu stwierdzenia jej nieważności przez organ administracyjny. Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, można wyróżnić dwa etapy, tj. pierwszy dotyczący wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oraz drugi dotyczący postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a składający się ze stadium postępowania rozpoznawczego (badania enumeratywnych przesłanek z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego) i stadium rozstrzygnięcia (w zależności od dokonanych ustaleń w zakresie przesłanek z art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego podjęcie decyzji stwierdzającej nieważność badanej decyzji, bądź też odmawiającej stwierdzenia jej nieważności - art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Należy wskazać, że pierwszy ze wskazanych etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tj. etap dotyczący wszczęcia postępowania kończy się albo jego wszczęciem, w przypadku spełnienia warunków formalnoprawnych, albo też postanowieniem o odmowie jego wszczęcia, gdy warunki te nie zostały spełnione (art. 6la Kodeksu postępowania administracyjnego). Przesłanki formalnoprawne, warunkujące dopuszczalność przejścia do drugiego etapu postępowania, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mogą mieć charakter przedmiotowy albo podmiotowy. Do tych ostatnich należy, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zainicjowanego żądaniem strony, m.in. wymóg posiadania statusu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Fakt uznania przez organ, że dany podmiot nie może być stroną takiego postępowania, powoduje konieczność wydania postanowienia o odmowie jego wszczęcia i nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako że na tym etapie postępowania organ nie dokonuje, jak już wskazano powyżej, oceny czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (patrz wyrok NSA z dnia 08.06.2010r., sygn. akt I OSK 1082/09, LEX nr 594881). Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA z dnia 11.05.201 Ir., sygn. akt IV SA/Po 996/10, LEX nr 795749; wyrok WSA z dnia 09.12.2009r., sygn. akt I SA/Wa 1411/09, LEX nr 582711; wyrok WSA z dnia 23.07.2009r., sygn. akt IV SA/Po 385/09, LEX nr 553452). Samo więc ustalenie przez organ, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności, nie może przesądzać automatycznie o zaistnieniu ujemnej przesłanki podmiotowej uniemożliwiającej jego dalsze prowadzenie. Niezbędne jest zatem również zbadanie w świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego istnienia interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawcy w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji - ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w tym przepisie. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wymaganą przesłanką do przyznania danej osobie przymiotu strony w postępowaniu przed organem administracyjnym jest zatem posiadanie przez nią interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie przyjęto, że interes prawny stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Z powyższego wynika, że podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym lub je zainicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym. Musi więc istnieć konkretna norma prawa materialnego przyznająca w odniesieniu do określonego podmiotu i w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonej decyzji administracyjnej lub też podjęcia określonej czynności. Oznacza to, iż działający bezpośrednio we własnym imieniu podmiot musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało będzie go do zainicjowania kontroli sądowej. Podstawą do formułowania roszczeń i wysuwania żądań nie jest natomiast interes faktyczny w załatwieniu jakiejś sprawy, tj. stan w którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, niemniej nie może on jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Reasumując rozstrzygnięcie lub czynność organu winny odnosić się do właściwego, indywidualnego, aktualnego, istniejącego obiektywnie, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego interesu podmiotu. NSA w wyroku z dnia 12.01.2012r., sygn. akt II OSK 2035/10 (LEX nr 1121192) wskazał, że: "Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (...). Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego." W ocenie Sądu, podzielić należy stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie skarżąca jest właścicielem działki nr [...] położonej w sąsiedztwie działki nr [...] przeznaczonej pod przedmiotową inwestycję. Do kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy należy zaliczyć wszystkie te osoby, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nie wyłącznie te osoby, których nieruchomości pozostają w bezpośredniej styczności z inwestycją. Mając na uwadze rodzaj i parametry przedmiotowej inwestycji, zasięg jej oddziaływania nie rozciąga się na działki nie graniczące bezpośrednio z działką nr [...] przeznaczoną pod przedmiotową inwestycję. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia trafnie odnotował organ odwoławczy, że skarżąca nie wykazała, iż ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tj. w szczególności nie wykazała, iż przedmiotowa inwestycja ogranicza lub uniemożliwia jej korzystanie z przysługującego prawa własności do działki nr [...] . Należy zgodzić się, że w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczania zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu , tego rodzaju uprawnienia skarżącej w żaden sposób nie zostały jednak ograniczone ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób gospodarowania jej nieruchomością Skarżącej. Nie uzasadnia w żaden sposób istnienia interesu prawnego ogólne stwierdzenie, że jej nieruchomość znajduje się w granicach obszaru oddziaływania inwestycji. Z okoliczności sprawy wynikało, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, zarówno zwykłym jaki i o stwierdzenie nieważności, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do którego gdy żądanie dotyczące wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., bowiem fakt złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego przez Skarżącą, która nie jest stroną postępowania, uzasadnia wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego a Skarżącej nie przysługują środki prawne mogące skutecznie żądać od organu administracji publicznej wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie. Nadto, według Sądu nie doszło także do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość Skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania Inwestycji i z tego względu skarżąca nie jest stroną postępowania. Jak już wywiedziono wyżej niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.