IV SAB/Wa 165/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku B. P. z dnia 4 czerwca 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. UZASADNIENIE B. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2009 r. podnosząc, iż w ówczesnych czasach funkcjonariusze organów państwa z naruszeniem prawa, groźbą i represjami wymuszali składnie wniosków o emigrację. Wydawano paszport bez prawa powrotu do kraju. Wobec takiego – bezprawnego – działania, skarżący domaga się obecnie w "wolnej Polsce" unieważnienia tak wydanych decyzji paszportowych. Tymczasem Minister odmawia rozpatrzenia sprawy i nie wszczyna postępowania, wskazując jedynie, iż wniosek skarżącego nie spełnia warunków formalnych. Wobec niemożliwości uzupełnienia przedmiotowego wniosku przez skarżącego zamieszkałego poza granicami kraju, Minister ostatecznie pozostawia go bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając następujący stan faktyczny sprawy. Po złożeniu przedmiotowego wniosku Minister, pismem z 24 czerwca 2009 r. wezwał B. P. do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez wskazanie numeru i daty wydania zaskarżonej decyzji (art. 64 § 2 kpa). Pismem z 24 lipca 2009 r. skarżący wyjaśnił, iż nie posiada żądanych informacji bowiem akta paszportowe zostały zdeponowane w Instytucie Pamięci Narodowej i to organ administracji winien o przedmiotowe dokumenty wystąpić. Wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku z 4 czerwca 2009r. organ powiadomił B. P. o pozostawieniu przedmiotowego podania bez rozpoznania. W ocenie Ministra uprawnienie do uzyskania paszportu powstawało bezpośrednio z mocy prawa, zatem uprawnienie to nie wymagało konkretyzacji w drodze wydania decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (Dz. U. z 1967 r. Nr 17 poz. 81 ze zm.). Po złożeniu kompletu dokumentów następowało wydanie paszportu w trybie czynności materialno – technicznej. Organ paszportowy nie prowadził postępowania administracyjnego sensu stricte, tj. takiego, które wymagało wydania decyzji. Taka forma zakończenia postępowania w sprawie wydania paszportu przewidziana była ustawowo jedynie w przypadku stwierdzenia przesłanek do odmowy wydania paszportu. Pozytywne rozstrzygnięcie przez organ paszportowy sprawy wydania paszportu w formie decyzji stanowiłoby zakwestionowanie zapisu o ustawowym prawie obywatela do posiadania paszportu i wiązałoby się z rażącym naruszeniem przepisów ustawy paszportowej. Biorąc pod uwagę, że strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy, organ umożliwił stronie przedstawienie zaskarżonej decyzji, bowiem aby możliwym było nadanie toku postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organowi musi być znany substrat materialny decyzji, stanowiący element niezbędny do odniesienia się do jej treści. Jedynie przedstawienie materialnego substratu decyzji daje możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 kpa. Organ, wzywając skarżącego pismem z 24 czerwca 2009r. do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez wskazanie daty wydania i numeru zaskarżonej decyzji, przyjmował, iż być może strona dysponuje rozstrzygnięciem organu paszportowego podjętym w stosunku do niej w formie decyzji, o unieważnienie której wnosi. Brak wskazania powyższych danych uniemożliwił podjęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy. Minister nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony poszukiwania skarżonej decyzji, gdyż oznaczałoby to konieczność prowadzenia kwerendy akt zgromadzonych w innych organach i instytucjach oraz poszukiwania w Instytucie Pamięci Narodowej dokumentacji, której zindywidualizowanie nie jest możliwe przez wnioskodawcę. W konsekwencji zasadne było powiadomienie B. P. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z [...] sierpnia 2009 r. o pozostawieniu przedmiotowego podania bez rozpoznania. Jednocześnie organ pouczył stronę o możliwości ponownego wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem po zebraniu danych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania. Skarga nie zasługuje, w ocenie organu, na uwzględnienie, ponieważ w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął wszelkie działania, do których jest zobowiązany przepisami procedury administracyjnej i nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie: P.p.s.a.) Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy aktów administracyjnych, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służyło zażalenie oraz innego niż wymienione aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. W rozpoznawanej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wniosek skarżącego z dnia 4 czerwca 2009 r. dotyczył żądania uznania za nieważne decyzji WUSW o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski, a także - jak wynika z uzasadnienia tego wniosku -zasądzenia odszkodowania. Jednakże w skardze skarżący zarzucił organowi jedynie bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie decyzji o wydaniu paszportu. Poza zakresem rozpoznania Sądu pozostaje zatem kwestia prawidłowości rozpoznania przez organ administracji wniosku o przyznanie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji nie może bowiem wykraczać poza granicę przedmiotu skargi. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (Dz. U. z 1967 r. Nr 17, poz. 81 ze zm.) nie była wydawana decyzja administracyjna o wydaniu paszportu. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 wymienionej ustawy decyzja wydawana była w przypadku odmowy wydania paszportu. W przypadku zaś wydania paszportu tej czynności organu administracji nie poprzedzało wydanie decyzji. Uwzględnienie wniosku o wydanie paszportu następowało poprzez bowiem wydanie aktu administracyjnego jakim był paszport (książeczka paszportowa), którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną. Za prawidłową uznać należy czynność Ministra polegającą na wezwaniu wnioskodawcy do wskazania daty wydania oraz numerów decyzji, których stwierdzenia nieważności wnioskodawca żądał. Nie można bowiem wykluczyć, iż w jednostkowych przypadkach, mimo braku podstawy prawnej, decyzja taka została wydana. Wezwanie takie nie mogło jednak skutkować pozostawieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpoznania. Wezwanie do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji mogłoby być opatrzone sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania tylko wówczas, gdyby z przepisów obowiązującego wówczas prawa wynikało, że w danej sprawie organ był zobowiązany do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji. W sytuacji, gdy do organu administracji wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zaś z przepisów prawa materialnego wynika, że sprawa nie była załatwiana w formie decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie tego wniosku we właściwej formie procesowej określonej w przepisach kpa. Każde bowiem postępowanie administracyjne, zarówno zwykle jak i nadzwyczajne, musi mieć określony przedmiot. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zasady jego wszczęcia i prowadzenia określone zostały w art. 157 § 2 i § 3 kpa. Jeśli istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, to jest ono wszczynane i w jego wyniku wydawana jest merytoryczna decyzja. Jeśli zaś nie ma przedmiotu postępowania wówczas wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu nie mógł więc być rozstrzygnięty poprzez pozostawienie go bez rozpoznania. Z tego względu zarzut skargi o bezczynności organu w wydaniu rozstrzygnięcia we właściwej do tego formie procesowej, wobec wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, jest zasadny. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.