II SA/Ke 685/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Postanowieniem tym, organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 4, ust. 5 i art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał M. K. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na działce nr 251/3 w W. gm. M., związanych z realizacją frontowego ogrodzenia w/w działki od strony ulicy W.. Roboty budowlane wstrzymano na etapie realizacji murowanego cokołu ogrodzenia z powodu prowadzenia tych prac na podstawie pisemnego zgłoszenia, dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że w wyniku interwencji M. P. organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym kontrolę realizowanego od strony ulicy W. ogrodzenia działki nr 251/3, zlokalizowanej w miejscowości W. gm. M.. W dniu kontroli – 3 września 2009r. zrealizowany był fundament i przystąpiono do realizacji cokołu ogrodzenia. Na podstawie dokonanych w tym dniu pomiarów ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie realizowane jest zgodnie z warunkami zgłoszenia z dnia 2 lipca 2009r., na które organ nie wniósł sprzeciwu. Inwestor do protokołu kontroli zeznał, że rozpoczął budowę ogrodzenia w dniu 20 sierpnia 2009r., realizując go na podstawie dokonanego zgłoszenia w miejscu starego ogrodzenia, które w całości znajduje się na terenie jego działki. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, dokonane w dniu 3 lipca 2009r. (opatrzone datą 2 lipca 2009r.), które swym zakresem obejmowało budowę murowanego ogrodzenia działki od strony dróg (działki nr 252 i 531) o długości ok. 55mb i wysokości 2m. Zgodnie z załącznikiem do zgłoszenia ogrodzenie zostało zaplanowane w granicy działki nr 251/3 z działkami 531 i 252, stanowiącymi drogi gminne. Na powyższe zgłoszenie organ nie wniósł sprzeciwu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z uchwałą Nr XXII/167/08 Rady Gminy z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw W. na terenie gminy M., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 197, poz. 2648 z dnia 12 września 2008r. – dla gminnych dróg klasy dojazdowej obsługujących tereny mieszkaniowe, oznaczone na rysunku planu symbolem KD-D ustalono szerokość jezdni min. 4,5m, a szerokość w liniach rozgraniczających – 12m. Zgodnie z załącznikiem graficznym do powyższej uchwały działka nr 531 stanowiąca ulicę W., przy której realizowane jest przedmiotowe ogrodzenie oznaczona jest symbolem KD-D, stanowi więc drogę gminną klasy dojazdowej obsługującą tereny mieszkaniowe. Zatem § 40 pkt 5 planu, przewidujący szerokość drogi gminnej w liniach rozgraniczających 12m i minimalną szerokości jezdni 4,5m ma tu zastosowanie. Organ stwierdził, że linia rozgraniczająca tej ulicy przebiega przez teren działki skarżącego nr 251/3 w odległości 3,5m od jej wschodniej granicy, skutkiem czego aktualnie realizowane ogrodzenie znajduje się w pasie drogowym ulicy W. Zatem inwestor realizując ogrodzenie frontowe w granicy swojej nieruchomości z działką nr 531, stanowiącą drogę gminną naruszył § 40 pkt 5 uchwały Nr XXII/167/08 Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw W. na terenie gminy M. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że brak sprzeciwu organu na zgłoszenie należy traktować jako błąd, co jednak nie może stanowić podstawy do uznania przedmiotowej inwestycji za zgodną z prawem. Zgłoszenie dokonane przez M. K. w dniu 3 lipca 2009r. zostało przyjęte przez organ wadliwie. W świetle zaś art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do zadań organów budowlanych należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, co zgodnie z brzmieniem art. 84a tej ustawy oznacza badanie prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Stanowi to okoliczność uzasadniającą wydanie nakazu wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii kosztów związanych z budową ogrodzenia, organ wyjaśnił, że w postępowaniu przed sądem powszechnym inwestor może dochodzić stosownego odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. K., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania możliwości wydania nakazu wstrzymania robót budowlanych, które prowadzone były zgodnie ze zgłoszeniem, dokonanym przed rozpoczęciem robót budowlanych, od którego organ nie zgłosił sprzeciwu. Postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, 3 oraz 5 Prawa budowlanego. Realność powstania drogi w takim kształcie, jaki wynika z planu zagospodarowania przestrzennego jest niewielka, być może nigdy nie dojdzie do powstania drogi w całym zaplanowanym pasie 12m. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na poniesione już wysokie koszty związane z realizacją przedmiotowego ogrodzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie biorąc pod uwagę zasad słuszności czy też celowości. Na wstępie należy podnieść, że w myśl przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy), jednak zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Należy wskazać, że właściwy organ wnosi sprzeciw m.in. wówczas, gdy wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy). W sprawie niniejszej okolicznością bezsporną jest rozpoczęcie w dniu 20 sierpnia 2009r. wykonywania przez M. K. robót budowlanych, polegających na budowie ogrodzenia frontowego działki nr 251/3 w W. od strony ulicy W. (działka nr 531). Z akt sprawy wynika, że przed rozpoczęciem tych robót – w dniu 3 lipca 2009r. złożył on do Starostwa Powiatowego, zgodnie z art. 30 ustawy pisemne zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania tych robót, wskazując termin ich rozpoczęcia - 15 sierpień 2009r. Bezspornym jest także, że organ architektoniczno-budowlany nie złożył sprzeciwu. Po rozpoczęciu robót budowlanych organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 84 ust. 1 ustawy stwierdził, że budowa ogrodzenia w miejscu wskazanym w zgłoszeniu przez inwestora narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw W. na terenie gminy M., uchwalonego przez Radę Gminy w dniu [...] (uchwała Nr XXVII/167/08 ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 197, poz. 2648 z dnia 12 września 2008r.). Należy podzielić to stanowisko organu nadzoru budowlanego, ponieważ przedmiotowa inwestycja narusza zapis § 40 ust. 5 wskazanego planu, będącego przepisem prawa miejscowego, a więc aktem prawa powszechnie obowiązującego. Jak wynika z akt sprawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi w § 10 ust. 2, że budowa ogrodzeń powinna uwzględniać warunki i zasady określone w § 10 planu oraz ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników określonych w rozdziale 6 dziale II planu. Zgodnie z § 40 ust. 10 na terenach, o których mowa w ust. 1-5 w obrębie linii rozgraniczających zakazuje się realizowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń technicznych dróg związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu - dopuszcza się realizację sieci uzbrojenia terenu pod warunkiem nienaruszenia wymogów określonych w przepisach dotyczących dróg publicznych, a także uzyskania zgody zarządcy. Teren ulicy W. w W. (działka nr 531) objęty jest działaniem § 40 ust. 10, gdyż jest zaliczony do gminnych dróg klasy dojazdowej obsługujących tereny mieszkaniowe, oznaczony symbolem KD-D. Dla drogi tej, w § 40 ust. 5 ustalono następujące parametry techniczne: szerokość w liniach rozgraniczających 12,0m, szerokość jezdni min. 4,5m. Zgodnie z zapisem § 2 pkt 7 planu przez linie rozgraniczające należy rozumieć granice pomiędzy terenami o różnym sposobie użytkowania, zagospodarowania lub różnym przeznaczeniu podstawowym (różnej funkcji), w tym również pomiędzy terenami dróg a terenami przeznaczonymi pod zabudowę i inne zainwestowanie. Z powyższego zapisu wynika więc, że w liniach rozgraniczających 12,0m ulicy Wspólnej zakazane jest realizowanie obiektów budowlanych. Ogrodzenie jest, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy urządzeniem budowlanym, czyli urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jest zatem objęty tym zapisem planu. Linia rozgraniczająca ulicy W. przebiega przez teren działki skarżącego w odległości ok. 3,5m od wschodniej granicy tej działki, zatem realizowane przez skarżącego ogrodzenie jego działki, mimo że położone jest na terenie jego działki znajduje się w pasie drogowym ulicy W. W tej sytuacji uznać należy, że mimo iż skarżący rozpoczął roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem, a organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił w terminie 30 dni sprzeciwu, to zasadne było wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. Przepis art. 50 ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, w tym do robót budowlanych wykonywanych przy urządzeniach budowlanych, jakim jest ogrodzenie. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, gdyż samo to rozstrzygnięcie nie załatwia sprawy co do istoty. Zauważyć należy, że wykonywanie robót budowlanych, zgodnie ze zgłoszeniem i brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego wyłącza co do zasady fakt, że roboty były wykonywane samowolnie, jednak istnieją sytuacje, gdy konieczne jest dokonanie oceny przez organ nadzoru budowlanego, czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie przepisów art. 50 i 51 ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, gdyż wykonane przez skarżącego ogrodzenie jest wprawdzie zgodne ze zgłoszeniem, lecz nie jest zgodne z przepisem prawa, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) aktem prawa miejscowego, a zatem jego ustalenia przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących postawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o różnym przeznaczeniu. Plan miejscowy upoważnia do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Plan miejscowy stanowi podstawę do ingerencji w prawo własności, co dotyczyć może sposobu wykonania tego prawa, a nie samego prawa. Naruszenie przez skarżącego wymogu właściwego usytuowania ogrodzenia od strony drogi jest istotnym naruszeniem warunków określonych w cytowanych wyżej zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw W. na terenie gminy M., uchwalonego przez Radę Gminy w dniu [...] i stanowi samodzielną przesłankę do ingerencji organów nadzoru budowlanego z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. W związku z tym Sąd uznał, że organ prawidłowo wstrzymał prowadzenie robót przy budowie ogrodzenia, ale wskazał mylną podstawę prawną tego rozstrzygnięcia – art. 50 ust. 1 pkt 3, zamiast art. 50 ust. 1 pkt 4. Rację ma skarżący, że ust. 1 pkt 3 mówiący o wykonywaniu robót budowlanych "na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1", który jedynie enumeratywnie określa, które z budów czy robót budowlanych wymagają zgłoszenia – nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy do wstrzymania robót budowlanych, ponieważ zgłoszenie zostało dokonane zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy. Ponieważ jednak orzeczenie jest prawidłowe, a z jego uzasadnienia jasno wynika, że organ przyczynę wstrzymania upatruje w niezgodności z przepisem prawa (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy) Sąd uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Istnieje bowiem podstawa prawna stanowiąca podstawę orzekania. Na wynik sprawy – rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych - nie miało wpływu powyższe uchybienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.