II SA/Ke 480/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 480/20 Uzasadnienie Decyzją z dnia 17 marca 2020 r., znak: [...], Wojewoda , po rozpatrzeniu odwołania B. F., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 stycznia 2020 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 21 maja 2019 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową oraz budowę murów oporowych na działce nr 147/35 w D., gm. M . W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2019 r. B. F. wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją z dnia 21 maja 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu wskazała, że jest właścicielką działki nr 148/10 w D., bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji, a na nieruchomości inwestycyjnej prowadzone są prace budowlane polegające na wykonaniu głębokich, ciągnących się wzdłuż granicy działki wykopów. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2019 r. znak: [...] Starosta na wniosek strony wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21 maja 2019 r. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 22 stycznia 2020 r., nr 137/2020 Starosta w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 Kpa, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 21 maja 2019 r. stwierdzając, że nie zachodzą podstawy do jej uchylenia z przyczyn wynikających z art. 145 § 1 Kpa. W odwołaniu B. F. wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego hydrologa na okoliczność oddziaływania inwestycji na stosunki wodne w obrębie jej nieruchomości oraz przeprowadzenie oględzin. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, art. 28 ust. 2 Kpa w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pb"). Rozpatrując odwołanie, Wojewoda powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, stwierdził, że budynek mieszkalny jednorodzinny oraz mury oporowe nie należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pb należy ustalić na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ ustalił, że odległość od granicy działki nr 148/10 do projektowanego budynku mieszkalnego w największym zbliżeniu wynosi 9,04 m, a do muru oporowego około 4,80 m, tj. więcej niż 4 m, o których mowa § 12 ust. 1 pkt 1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Wody powierzchniowe nie są odprowadzane na teren działek sąsiednich, a poza obrysem inwestycji nie przewiduje się zmian w ukształtowaniu terenu w stosunku do stanu istniejącego. Dalej organ ustalił, że na działce nr 147/35, bezpośrednio przy granicy z działką nr 148/10, istnieje ogrodzenie, które zostanie zastąpione nowym, projektowany jest też montaż paneli fotowoltaicznych na typowej konstrukcji nagruntowej o łącznej mocy mniejszej niż 50 kW. Ogrodzenie wzdłuż granicy zaprojektowano na wysokość 1,50 m, na murku żelbetowym o wysokości 1,50 m, z czego w ziemi ma być 1,30 m, przy czym projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją z dnia 21 maja 2019 r. nie obejmuje wykonania tego murku. Wojewoda wyjaśnił, że budowa ogrodzeń i montaż urządzeń fotowoltaicznych o mocy nie większej niż 50 kW nie wymaga pozwolenia na budowę (odpowiednio art. 29 ust. 1 pkt 23 i ust. 2 pkt 16 Pb). Obowiązek zgłoszenia dotyczy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 Pb). Przepis art. 33 ust. 1 Pb pozwala zaś na objęcie, na wniosek inwestora, pozwoleniem na budowę niektórych obiektów zamierzenia budowlanego. W świetle powyższego, organ nie znalazł przepisu prawa, na podstawie którego obiekt objęty decyzją z dnia 21 maja 2019 r. spowoduje ograniczenie w korzystaniu z działki nr 148/10. W konsekwencji organ uznał, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu. Źródła interesu prawnego nie mogą zaś stanowić wszelkie niedogodności związane z realizacją obiektu, jeśli mają charakter przejściowy. W skardze do tut. Sądu B. F. zarzuciła, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę zmierzała do obejścia prawa poprzez pozorne rozdzielenie jednej inwestycji na dwie, tj. budowę budynku mieszkalnego, która wymagała pozwolenia na budowę i jakoby odrębną instalację paneli fotowoltaicznych oraz ogrodzenia z murkiem żelbetowym. Tymczasem zarówno ww. panele, jak i ogrodzenie stanowią integralną część jednej inwestycji, tj. budynku jednorodzinnego. Rozdzielenie inwestycji miało zdaniem skarżącej pozbawić ją przymiotu strony, w sytuacji gdy prowadzone wykopy powodują niestabilność i osuszanie części jej nieruchomości. W ocenie skarżącej organ powinien zbadać, czy zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Pb, np. przepisami Kodeksu cywilnego i ustawy Prawo wodne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 10 listopada 2020 r. skarżąca podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. W jej ocenie organy dopuściły się naruszenia art. 7 i art. 77 Kpa, z uwagi na nieprzeprowadzenie wizji lokalnej, dowodu z opinii biegłego hydrologa, analizy przedłożonych fotografii, a nadto art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania przejawiające się w tym, że inni właściciele nieruchomości sąsiednich brali udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID-19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Skarżąca w niniejszej sprawie uruchomiła postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową oraz budowę murów oporowych. Jako podstawę wznowieniową wskazała art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W pierwszej kolejności należy więc rozstrzygnąć, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia 21 maja 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla A. B . Brak przymiotu strony oznacza bowiem, że skarżąca nie może skutecznie wzruszyć tej decyzji w postępowaniu wznowieniowym, niezależnie od ewentualnej jej wadliwości. Na wstępie podnieść należy, że kwestionowana decyzja nie obejmuje swym zakresem budowy ogrodzenia i montażu paneli fotowoltaicznych. Rozwiązanie takie jest dopuszczalne w świetle art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zgodnie z którym, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja. Inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, wskazując w pkt. 4.4, że ogrodzenie działki, zlokalizowane w granicach inwestycji, będzie przedmiotem odrębnego opracowania. Inwestor zatem spełnił wymóg przewidziany art. 33 ust. 1 Pb. Powyższa okoliczność nie oznacza jednak, że udzielonym pozwoleniem na budowę zostało również objęte ogrodzenie. Jak wynika z treści pozwolenia na budowę udzielonego dla A. B., nie dotyczy ono ogrodzenia jak również paneli fotowoltaicznych. Takie elementy z uwagi na ich przeznaczenie mogą w świetle art. 33 ust. 1 Pb funkcjonować samodzielnie. Nieobjęcie ich zakresem pozwolenia na budowę nie stanowi więc obejścia prawa jak sugeruje skarżąca. Inwestor postąpił w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Z podniesionych wyżej względów kwestię interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do inwestycji, której dotyczyła decyzja Starosty z dnia 21 maja 2019 r., tj. budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami oraz budowy murów oporowych na działce nr 147/35 w D., gm. M . Z projektu zagospodarowania działki, sporządzonego na kopii mapy do celów projektowych (przyjętej w dniu 7 listopada 2018 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr. [...]), wynika, że projektowany budynek mieszkalny w największym zbliżeniu znajduje się w odległości 9,04 m, a mur oporowy w odległości około 4,80 m od granicy działki skarżącej (nr 148/10). Poza obrysem inwestycji nie przewidziano zmian w uksztaltowaniu terenu w stosunku do stanu istniejącego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to z kolei teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 3 pkt 20). W sprawie o pozwolenie na budowę wymienione przepisy wskazują na potrzebę każdorazowego ustalania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej odrębnych regulacji, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenia obszaru w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy i konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 2508/11; z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 561/20). Do przepisów które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć czy inwestycja będzie w inny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Z kolei sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podsumowując, jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2620/14; z dnia 16 maja 2019 r. sygn. II OSK 1655/17). W rozpoznawanej sprawie organ trafnie ocenił, że inwestycja będąca przedmiotem kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Starosty z dnia 21 maja 2019 r., polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, wentylacją mechaniczną, zewnętrzną i wewnętrzną instalacją gazową oraz budowie murów oporowych, nie powoduje ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącej. W skardze nie wskazano na konkretne okoliczności, poparte przepisami prawa materialnego, które powodowałyby ograniczenia w możliwości zagospodarowania i użytkowania nieruchomości będącej własnością skarżącej w wyniku realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego i murów oporowych. Okoliczności takich nie dopatrzył się również Sąd z urzędu. Dla przyjęcia, że konkretnemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pb nie jest wystarczające wskazanie, że inwestycja będzie powodować jakiekolwiek uciążliwości, lecz takie uciążliwości, które w oparciu o regulacje prawa materialnego ograniczają właściciela nieruchomości sąsiedniej w możliwości zagospodarowania będącej jego własnością nieruchomości. W ocenie Sądu forma i konstrukcja przedmiotowej inwestycji, tj. bez uwzględnienia ogrodzenia i paneli fotowoltaicznych, w szczególności z uwagi na zachowanie odległości od granic działki skarżącej, nie może w jakikolwiek sposób ograniczyć możliwości zagospodarowania tej działki. Projekt budowlany przewiduje posadowienie przedmiotowego budynku mieszkalnego w odległości od granicy działki skarżącej ponad dwa razy większej niż wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Nadto budynek mieszkalny oraz mury oporowe nie należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Skarżąca dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego w wykonaniu przez inwestora ogrodzenia na murku żelbetowym i związanych z nim wykopów. Kwestia ta jednak, z powodów wyżej wskazanych, nie mogła być przedmiotem rozważań ani organów, ani Sądu w niniejszej prawie. Niedopuszczalne jest wywodzenie interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym z wpływu, jaki na nieruchomość wnioskodawcy mają obiekty budowlane, nie będące przedmiotem decyzji, którą wnioskodawca kwestionuje, skoro ich wyłączenie z zakresu wydanego w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę (ogrodzenia i paneli fotowoltaicznych), odbyło się całkowicie zgodnie z prawem (art. 33 ust. 1 Pb). Nie ma natomiast przeszkód by skarżąca zwróciła się do organów nadzoru budowlanego o sprawdzenie legalności wykonanego ogrodzenia. Jak bowiem stanowi art. 81 ust. 1 pkt 1 Pb, do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10. Problematyka naruszania stosunków wodnych na gruncie należy do kompetencji organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja będąca przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę w jakikolwiek sposób zakłócała stosunki wodne na nieruchomości skarżącej. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewoda uznając, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z dnia 21 maja 2019 r., prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Starosty wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, tj. odmawiającą uchylenia tej decyzji. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.