II SA/Wa 2035/07

SENTENCJA 1 P O S T A N O W I E N I E Dnia 21 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : 2 Przewodniczący Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski 3 4 po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem nienależnie uiszczonego wpisu UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 maja 2007 r. Polski Związek [...] z siedzibą w W. zwrócił się, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udostępnienie pocztą elektroniczną bądź przesłanie pocztą listową wskazanych decyzji administracyjnych dotyczących wstrzymania reklam produktów leczniczych za 2007 r. wraz z uzasadnieniami: [...]. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako kpa), odmówił Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w W. udostępnienia treści indywidualnych decyzji administracyjnych Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie reklamy produktów leczniczych wydanych w toku prowadzonych postępowań administracyjnych w wymienionych sprawach. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zawarta w art. 73 kpa zasada względnej jawności akt sprawy, do których niewątpliwie zaliczyć należy decyzję administracyjną, albowiem prawo do przeglądania i sporządzania z nich notatek i odpisów, służy przede wszystkim stronie postępowania, nie dotyczy wnioskodawcy, który nie jest stroną żadnego z postępowań prowadzonych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie reklamy produktów leczniczych. Rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Farmaceutycznego są decyzjami indywidualnymi, w jednostkowych sprawach przedsiębiorstw [...], których działanie w zakresie reklam produktów leczniczych zostało zakwestionowane. Jako akt administracyjny zewnętrzny decyzja, jest przejawem ingerencji organu w sferę praw i obowiązków stron i jako taki powinien podlegać szczególnej ochronie. Rozstrzygnięcia te zawierają istotne dane technologiczne podane w [...] stanowiące niewątpliwie know how przedsiębiorstwa [...]. Organ wskazał, że ustawą szczególną, wobec zasad procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która wprowadza ogólną zasadę, uznającą każdą informację o sprawach publicznych za podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, co nie oznacza jednakże pełnego dostępu do rozstrzygnięć organu administracyjnego. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, w szczególności ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Stosownie zaś do treści art. 55 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), tajemnica przedsiębiorcy jest częścią zorganizowanego zespołu składników przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej jakim jest przedsiębiorstwo. Za tajemnicę przedsiębiorcy uważa się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego indywidualne rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania reklam produktów leczniczych zawierają również informacje organizacyjne, oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą podmiotów będących stronami postępowań prowadzonych przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego i jako takie w świetle wskazanych powyżej regulacji prawnych stanowią tajemnice przedsiębiorstw, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie, stosownie do treści art. 11 ust. 1 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wypełniłoby znamiona czynu nieuczciwej konkurencji, wiążącego się bezpośrednio z odpowiedzialnością cywilną. Reasumując, zdaniem organu, jedynie strony postępowań, w tym również członkowie Polskiego Związku [...] mogą udostępnić wnioskodawcy treści indywidualnych rozstrzygnięć w zakresie reklamy produktów leczniczych. Z powyższą decyzją nie zgodził się Polski Związek [...] i skierował do Głównego Inspektora Farmaceutycznego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie w całości decyzji. Podał, że występuje w niniejszym postępowaniu jako [...], o której mowa w art. [...] kpa, w celu ochrony interesu społecznego zrzeszonych w nim firm [...]. Jednocześnie wskazał, że popełniane przez te firmy błędy w zakresie prowadzenia reklamy farmaceutycznej stanowią w dużej mierze wynik niespójności interpretacyjnej przepisów prawa. W jego ocenie uznanie decyzji dotyczących reklamy produktu leczniczego za tajemnicę przedsiębiorstwa jest nietrafne i przeczące definicji reklamy zawartej w ustawie - Prawo farmaceutyczne. Udostępnienie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego mogłoby, poprzez możliwość rozwinięcia doktryny, ujednolicić stosowanie prawa. Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. odmawiającą udostępnienia Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w W. żądanej informacji publicznej. Organ wskazał, że indywidualne rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania reklam produktów leczniczych zawierają informacje stanowiące kategorię tajemnic prawnie chronionych. Rozstrzygnięcia te w swej treści nie tylko zawierają informacje dotyczące przedsiębiorcy będącego podmiotem rozstrzygnięcia organu ale także informacje dotyczące wnioskodawcy – przedsiębiorcy, który niejednokrotnie w takim wniosku oprócz prawnie chronionej firmy wskazuje również informacje organizacyjne przedsiębiorstwa, co stanowi informację prawnie chronioną. Podkreślił także, że podmioty odpowiedzialne powierzają organowi, stosownie do postanowień ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), informacje z zakresu organizacji przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Powierzając je posiadają niezbywalne gwarancje bezpieczeństwa zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stanowią one, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie może w sposób dowolny przetwarzać powierzonych mu danych, świadomie ignorując gwarancje przyznane stronie postępowania administracyjnego. W ocenie organu udostępnienie wskazanych we wniosku informacji, zakwalifikowanych jako tajemnica prawnie chroniona, wypełniłoby dyspozycję art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowiąc czyn nieuczciwej konkurencji tj. ujawnienie cudzych informacji. Odnosząc się zaś do kwestii zabezpieczenia [...], organ wskazał iż nieudostępnienie wnioskowanych danych nie ma żadnego wpływu na bezpieczeństwo [...]. Inspekcja Farmaceutyczna stosownie do postanowień art. 62 ust. 1 ustawy – Prawo Farmaceutyczne stale sprawuje nadzór w zakresie reklamy produktów leczniczych, a nieudostępnienie przez organ treści rozstrzygnięć w ww. przedmiocie nie stoi w sprzeczności z prawidłowym przebiegiem nadzoru Głównego Inspektora Farmaceutycznego nad produktami leczniczymi. Reklama produktów leczniczych nie ma żadnego związku z jakością produktu leczniczego, oddziaływującej na bezpieczeństwo [...], a jedynie jest ogniwem w procesie marketingu prowadzącym do zwiększenia sprzedaży. Prawo farmaceutyczne wprowadza szereg ograniczeń dotyczących reklamy produktów leczniczych, klasyfikując proces reklamy produktów leczniczych w zależności od rodzaju reklamy oraz jej potencjalnego odbiorcy. Mając na uwadze uregulowania z zakresu nadzoru nad jakością produktów leczniczych sprawowanego przez Inspekcję Farmaceutyczną oraz przepisy z zakresu reklamy produktów leczniczych w żadnej mierze nie można przyjąć, iż udostępnienie rozstrzygnięć organu z zakresu reklamy produktów leczniczych stanowić będzie zabezpieczenie interesu [...], gdyż ten został już zapewniony w toku rejestracji produktu leczniczego, a jakość produktu leczniczego została zweryfikowana przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Ponadto organ stwierdził, że jedynym podmiotem, który może udostępnić wnioskodawcy treść wnioskowanych rozstrzygnięć Głównego Inspektora Farmaceutycznego, są właściwe podmioty odpowiedzialne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polski Związek [...] z siedzibą w W. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, bądź o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 kpa poprzez błędne oznaczenie strony, ewentualne jej nieoznaczenie, 3. prawa procesowego, tj. art. 7, 8 i 9 kpa poprzez ogólnikowe powoływanie się na etap postępowania, tajemnice przedsiębiorstw - stron, uczestników, wnioskodawców - bez odwołania się do konkretnych decyzji, w tym przypadków przedsiębiorców, którzy w ramach prowadzonych postępowań przedsięwzięli środki do zachowania określonych informacji w poufności, 4. art. 7 i 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezprawną, ogólnikową odmowę udostępnienia informacji odnośnie działalności organów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację wyrażoną w uzasadnieniach decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Jednym z przepisów ustaw szczególnych, który poddaje określone akty kontroli sądownictwa administracyjnego jest art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stosownie do którego do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, natomiast skargę rozpatruje się w terminie 15 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Stosownie do treści art. 22 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Sądem właściwym do orzekania w tych sprawach jest sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę podmiotu, który odmówił udostępnienia informacji publicznej (ust. 3). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Główny Inspektor Farmaceutyczny, odmawiając Polskiemu Związkowi [...] udostępnienia informacji publicznej w postaci treści indywidualnych decyzji administracyjnych Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie reklamy produktów leczniczych wydanych w toku prowadzonych postępowań administracyjnych, powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach podanych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ponadto, zgodnie z ust. 2 tego artykułu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, choć ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W sprawie organ przyjął, iż indywidualne rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania reklam produktów leczniczych zawierają informacje stanowiące kategorię tajemnic prawnie chronionych, które nie mogą być udostępniane osobom trzecim bez zgody podmiotu, którego dotyczą. Analiza powyższej decyzji wskazuje, że w niniejszej sprawie podstawą wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stanowiły ochrona danych osobowych oraz tajemnica przedsiębiorcy. Zarówno pierwsza z nich wynikająca z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), jak i druga uregulowana w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) wyłączają właściwość sądów administracyjnych na podstawie art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wystarczy bowiem, aby podmiot dysponujący taką informacją powołał się na, wymieniony w przepisie art. 22 tej ustawy, przedmiot ochrony, aby wyłączyć możliwość kontroli przez sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt OSK 600/04, LEX nr 160607). Oznacza to zatem, że jeżeli podstawą odmowy udostępnienia informacji jest tajemnica przedsiębiorcy i ochrona danych osobowych, stronie ubiegającej się o taką informację nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną organu, odmawiającą jej udostępnienia, gdyż sąd ten nie jest właściwy do rozpoznawania takiej sprawy. Może ona jedynie wystąpić do właściwego sądu powszechnego z powództwem o udostępnienie tej informacji. Prawidłowo zatem organ pouczył stronę skarżącą w zaskarżonej decyzji, iż zgodnie z art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot, któremu odmówiono dostępu do informacji publicznej, może wnieść powództwo o udostępnienie informacji przeciwko podmiotowi zobowiązanemu do jej udzielenia do sądu powszechnego. Przesłanką dopuszczalności powództwa jest odmowa dostępu do informacji ze względu na wyłączenie jej jawności z uwagi na ochronę danych osobowych, ochronę wynikającą z prawa do prywatności osoby trzeciej lub ochronę tajemnicy prawnie chronionej, z wyłączeniem tajemnicy państwowej, służbowej, skarbowej i statystycznej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił Polskiemu Związkowi [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) stanowiącą wartość nienależnie uiszczonego wpisu.