II SAB/Bd 60/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Komendanta [...] Policji w [...] w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu postanawia : odrzucić skargę UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. J.W. – emerytowany funkcjonariusz Policji zwrócił się do Komendanta [...] Policji w [...] o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres 2006 r. – 2008r., wskazując jednocześnie, iż w 2006 r. niezgodnie z prawem pozbawiony został uprawnień do przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2009 r. na powyższy wniosek Komendant [...] Policji w [...] poinformował J.W., iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło emerytów i rencistów policyjnych równoważnika za remont mieszkania. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. zatytułowanym jako "odwołanie" wyżej wymieniony wystąpił do organu wyższego stopnia – Komendanta [...] Policji w [...] o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji uwzględniającej złożony do organu I instancji wniosek, gdyż nie uzyskał odpowiedzi na swoje pismo z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto podniósł, iż stanowisko Komendanta [...] Policji nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 104 i 107 kpa. Ustosunkowując się do powyższego "odwołania" Komendant [...] Policji w [...] w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. wyjaśnił, że odpowiedź Komendanta [...] Policji nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż zmieniając z dniem [...] stycznia 2006 r. własne rozporządzenie z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił jego § 9 ust. 2 określający organ właściwy do rozpoznania żądania policyjnego emeryta, w związku z czym – z uwagi na brak podstawy prawnej - żaden organ Policji nie jest obecnie kompetentny do wydania w niniejszej sprawie decyzji. Nadto Komendant [...] Policji podzielił stanowisko podległego organu, iż z dniem [...] grudnia 2005 r. emeryci policyjni utracili prawo do przedmiotowego równoważnika, wobec czego nie istnieją podstawy do jego wypłaty. Następnie pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżący złożył skargę do Prezesa Rady Ministrów, Ministra Spraw Wewnętrznych i Komendanta [...] Policji i wniósł o wszczęcie postępowań administracyjnych w trybie art. 67 kpa lub o wznowienie postępowań, stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Komendanta [...] Policji oraz Komendanta [...] Policji. Komendant [...] Policji w [...] przekazał przedmiotową skargę Komendantowi [...] Policji w [...], który następnie przekazał ją do rozpatrzenia Komendantowi [...] Policji. W piśmie z dnia [...] czerwca 2009r. Komenda [...] Policji wyjaśniła skarżącemu, że w świetle aktualnych przepisów, organy mieszkaniowe Policji nie posiadają aktualnie normatywnego umocowania do rozpatrywania wniosków emerytów policyjnych w przedmiocie równoważnika za remont lokalu. W skardze na bezczynność Komendanta [...] Policji w [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy J.W. zarzucił, iż w odpowiedzi na jego zażalenie z dnia [...] lutego 2009 r. (dot. pisma zatytułowanego "odwołanie") organ ten powielając błędy Komendanta [...] Policji w [...] podtrzymał jego stanowisko i nie wydał merytorycznej decyzji w przedmiocie sprawy. Nadto skarżący zarzucił obydwu organom naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 10 §1 kpa oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919). Według skarżącego jakkolwiek w dacie złożenia przez niego wniosku o ustalenie uprawnień do równoważnika, § 8 wymienionego rozporządzenia był uchylony, to uszło uwadze organów, że nadal moc obowiązującą posiadał § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o charakterze kompetencyjnym, który poza tym wyraźnie stanowił, że formą właściwą do załatwiania powyższych spraw jest decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji w [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia tj. nie złożenie zażalenia do Komendy [...] Policji na bezczynność Komendy [...] Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, względnie nie podjął stosownej czynności. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (administracyjnym), określają przepisy art. 35 i 36 kpa. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny, będąc - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można lub nie przypisać stan bezczynności, zaś nie jest władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia w powyższy sposób skargi na bezczynność organu sąd obligowany jest dokonać oceny, czy skarga ta jest dopuszczalna, to jest czy dotyczy sprawy wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1-4 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. oraz, czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 52 tejże ustawy, to jest czy przed złożeniem skargi wniósł zażalenie na bezczynność, a jeśli przepisy nie przewidują takiego środka, czy wezwał właściwy organ w zakreślonym w art. 52 terminie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności. Oceniając pod powyższym kątem wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał ją za niedopuszczalną. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. na żądanie wypłaty równoważnika za remont mieszkania, skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. (przed uzyskaniem odpowiedzi z dnia [...] lutego 2009 r.) skierowanym do Komendanta [...] Policji w [...], obok podniesienia kwestii merytorycznych, zakwestionował brak rozstrzygnięcia przez ten organ w przedmiocie jego żądania w formie przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji. W myśl art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W ocenie Sądu wskazane wyżej pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2009 r., mimo błędnego zatytułowania go jako odwołanie, stanowiło wymieniony w tym przepisie środek zaskarżenia bezczynności Komendanta [...] Policji w [...]. Do zażalenia tego jego adresat ustosunkował się w piśmie z dnia [...] marca 2009 r., które uznać należy za postanowienie, aczkolwiek nie spełniające kryteriów określonych w art. 124 § 1 kpa. Podnieść w tym miejscu bowiem należy, że mimo, iż art. 37 § 2 kpa nie precyzuje w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na bezczynność organu, który winien załatwić sprawę, ma zażalenie rozstrzygnąć, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że organ właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 kpa wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o którym mowa w art. 123 kpa. Jest to postanowienie zaliczane do grupy podejmowanych w toku postępowania administracyjnego postanowień dotyczących poszczególnych kwestii wynikłych w toku postępowania, w tym bezczynności, lecz nie rozstrzygających o istocie sprawy. Postanowienie to nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż uprawniony do tego jest najpierw organ I instancji, w niniejszym przypadku Komendant [...] Policji w [...], lecz ustosunkowuje się do kwestii bezczynności tegoż organu. Nawet więc w sytuacji uznania przez Komendanta [...] Policji w [...], że sprawa skarżącego nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, nie był on władny rozpatrując zażalenie na bezczynność przykładowo postępowanie w przedmiocie bezczynności umorzyć i wydać decyzję merytoryczną, co sugeruje skarżący w skardze. Nadmienić jednocześnie należy, że skorzystanie przez stronę z instytucji zażalenia przewidzianej w art. 37 kpa, niezależnie od zajętego w nim stanowiska co do bezczynności podległego adresatowi zażalenia organu, otwiera stronie drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę bezczynność (czyli na bezczynność organu, którego dotyczyło wniesione zażalenie). Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wyłącznie wyszczególnione w punktach 2 i 3 wskazanego paragrafu, to jest.: - postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2) - postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3). Postanowienie Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] marca 2009 r. (mające postać pisma nie uznającego w istocie bezczynności podległego organu) nie może być zaliczone do żadnej z wymienionych wyżej kategorii postanowień. W nawiązaniu do tego, co wyżej powiedziano, nie rozstrzyga ono o prawie do równoważnika za remont mieszkania, to jest o istocie sprawy i nie kończy postępowania w sprawie. Poza tym nie przysługuje od niego zażalenie, bowiem w myśl art. 141 § 1 kpa zażalenie służy na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi, zaś w art. 37 kpa ustawodawca nie zamieścił unormowania o przysługującym zażaleniu na wydawane na jego podstawie incydentalne rozstrzygnięcie. W niniejszym przypadku nie mamy również do czynienia z postanowieniem wydanym w ramach postępowania egzekucyjnego czy zabezpieczającego. Ze względu zatem na to, że przedmiotowe postanowienie nie posiada waloru postanowienia, o którym mowa w wymienionym wyżej przepisie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga na nie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy.