II SA/Bd 1005/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] r., Nr[...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z [...] kwietnia 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz. Urz. Woj. kujawsko-pomorskiego Nr 61, poz. 1070) i art. 104 Kpa i upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] – wymierzył PW "[...]" G. S. ul. K. [...] w B. karę pieniężną [...] zł za zajęcie w celu umieszczenia reklamy, w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2009 r., pasa drogowego ul. [...] będącej drogą krajową, G., W. P., D. będącej drogą powiatową, ul. J. będącej drogą gminną z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, wskazując, iż otrzymane przez nią pismo dotyczyło wyłącznie lokalizacji zajmowanych na podstawie decyzji [...], nie dotyczyło natomiast reklam umieszczonych na podstawie decyzji ZR G/P820/2008, które są przedmiotem zaskarżonej decyzji, w związku z czym nie miała możliwości skorzystania z przysługujących jej praw określonych w art. 10 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją [...] z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79), art. 40 ust. 1, ust. 3, ust. 6 i ust. 12 pkt 2 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r., oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa , utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując, że zgodnie z art. 40 ust. 1, 3 i 12 ww. ustawy z 21 marca 1985 r., za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje żadnych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Dlatego należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa, podnosząc taki zarzut strona winna wykazać, czy została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i czy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, nie każde bowiem naruszenie przepisów procesowych skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wg Kolegium strona takich okoliczności nie wykazała. W skardze skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 79 Kpa, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji poprzez ich pominięcie w postępowaniu, a także art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i domagała się uchylenia obu decyzji i zwrotu kosztów postępowania, wskazując że w art. 10 Kpa wyrażona została zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, co jest realizacją konstytucyjnej zasady prawa do procesu. Organ ma obowiązek zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania i pouczyć ją o przysługującym prawie zaznajomienia się z materiałem dowodowym oraz zajęcia wobec niego stanowiska, bez względu na okoliczności sprawy. Tego w sprawie nie uczyniono. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżąca nie mogła zaprezentować swych twierdzeń w sprawie oraz nie miała możliwości przedstawienia dowodów. Organ zaś powołał się na fakty, które nie miały odzwierciedlenia w rzeczywistości. Stwierdzenie organu, iż strona została prawidłowo zawiadomiona oraz pouczona o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów jest nieprawdziwe. Oględziny, które rzekomo odbyły się w dniu [...] lipca 2009 r., a z których to pochodzi jedyny materiał dowodowy w sprawie, zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 i 79 Kpa. Skarżąca nie została bowiem zawiadomiona o przeprowadzeniu oględzin i nie mogła w nich uczestniczyć. Organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, co było jego obowiązkiem zgodnie z art. 7 i 77 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że tego samego dnia co zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało drugą decyzję utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. nr [...] wydaną również [...] sierpnia 2009 r. w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym ulic: F., G., J. P., T., W., W., F. w B. reklamy bez wymaganego zezwolenia. W aktach obu spraw znajdują się zawiadomienia z [...] lipca 2009 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia ostatecznych wyjaśnień. Do akt sprawy [...] dołączono również zwrotne poświadczenie odbioru. Z wyjaśnień organu I instancji wynika, iż oba zawiadomienia zostały wysłane stronie jedną przesyłką za jednym doręczeniem. Skarżąca w sprawie [...] po otrzymaniu zawiadomienia nie stawiła się w ZDMiKP by złożyć jakiekolwiek wyjaśnienia. Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa winna wykazać, czy została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień i czy uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wg Kolegium strona takich okoliczności nie wykazała. Przeciwnie w odwołaniu nie kwestionuje faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pisząc – "wnosimy o anulowanie decyzji karnej i naliczenie za okres [...] lipca 2009 r. do [...] lipca 2009 r. standardowej opłaty za zajęcie pasa". W odwołaniu nie kwestionuje również prawidłowości obliczenia kary i nie podnosi jakichkolwiek merytorycznych zarzutów. Także w skardze nie przedstawiła żadnych argumentów, które mogłyby spowodować wydanie przez organ innego rozstrzygnięcia. Wobec bezsporności faktu zajęcia po terminie pasa drogowego, a także wymiarów reklam, dowód z oględzin nie miał istotnego znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: Kpa) oraz zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) Zgodnie natomiast z treścią przepisów art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt spawy wynika zaś, że podstawą ustaleń stanu faktycznego które legły u podstaw decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją były ustalenia dokonane w dniu [...] lipca 2009 r., opisane w notatce z tej samej daty dokonane przed zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania i przed oględzinami wyznaczonymi na [...] lipca 2009 r. Z akt w ocenie Sądu nie wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości aby strona była powiadomiona o ustaleniach dokonywanych zarówno w dniu [...] lipca 2009r. jak i [...] lipca 2009 r. oraz o wszczęciu postępowania. Tym samym naruszono ogólne zasady postępowania zawarte w Rozdziale 2 Działu I Kpa; zasadę państwa prawa (art. 6 – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), zasadę praworządności (art. 7 – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli); zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 – organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa), zasadę informowania stron (art. 9 - organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek) a przede wszystkim naruszono w sposób bardzo rażący zasadę uczestniczenia stron w postępowaniu (art. 10 § 1 - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2 organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1). Co prawda w aktach znajduje się potwierdzenie odbioru jakiejś przesyłki adresowanej do skarżącej. Nie bardzo wiadomo, co zostało skarżącej doręczone. Skarżąca twierdzi bowiem, że dotyczyło to innej równolegle toczącej się sprawy, organ zaś nie wykazał żeby było odmiennie. Strona wskazała, że odebrane [...] lipca 2009 r. pismo "dotyczyło wyłącznie lokalizacji zajmowanych na podstawie decyzji [...], nie dotyczy natomiast reklam umieszczonych na podstawie decyzji [...]". Z akt wynika natomiast, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy w której uprzednio zapadła w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzja [...]. Organ tymczasem poza gołosłownym stwierdzeniem, że "[...] lipca 2009 r. zostały stronie przesłane za jednym dowodem doręczenia zawiadomienia opatrzone tą samą datą poprzedzającą wydanie decyzji znak [...] jak i decyzji znak [...]" w żaden sposób nie uwiarygodnił tego stwierdzenia. Tryb doręczania pism szczegółowo określają przepisy Kpa Rozdział 8 Dział I. W szczególności art. 59 stanowi że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne uprawnione osoby lub organy. W aktach natomiast brak pokwitowania odbioru potwierdzającego zawiadomienie dotyczącego właśnie niniejszej sprawy. Skoro więc skarżąca nie była prawidłowo i skutecznie powiadomiona o toczącym się postępowaniu, podejmowanych czynnościach i nie mogła w nich uczestniczyć (zresztą pierwsza czynność w oparciu, o którą dokonano ustaleń podjęto już [...] lipca 2003 r.) to nie mogła zająć jakiegokolwiek stanowiska przed wydaniem decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, w szczególności nie mogła złożyć wyjaśnień, oświadczeń czy tez wniosków dowodowych. Doszło więc nie tylko do naruszenia przepisów postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale i do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. I dlatego uznając skargę za zasadną na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji [...] z [...] sierpnia 2009 r. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 przywołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r., a rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 na art. 200 tej ustawy w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Prowadząc ponownie postępowanie organ przeprowadzi je przy pełnym poszanowaniu powyższych przepisów, dopuszczając jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem, w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy i oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ rozważy także konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, albowiem zgodnie z art. 89 § 2 Kpa organ powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. Prowadząc ponownie postępowanie organ zgodnie z art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., uwzględni wszystkie oceny i wskazówki co do dalszego postępowania, które dla organu mają charakter bezwzględnie wiążący.