IV SAB/Wr 332/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Marszałka Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lipca 2023 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Marszałka Województwa Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2023r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; II. stwierdza bezczynność Marszałka Województwa Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2023 r., orzekając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Marszałka Województwa Dolnośląskiego na rzecz J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. M., datowanej na 14 sierpnia 2023 r., jest bezczynność Marszałka Województwa Dolnośląskiego w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lipca 2023 r. W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 6 lipca 2023 r. dotyczącego przesłania przez epuap informacji na temat działań podejmowanych w 2023 r. odnośnie do organizacji ruchu na drodze [...] w miejscowości J.; elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) otrzymanych, wysłanych oraz wytworzonych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał, że w dniu 6 lipca 2023 r. złożył do organu wniosek o nadesłanie wskazanych informacji. Termin na udzielenie odpowiedzi upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach, czyli 20 lipca 2023 r. W terminie tym, jak również do dnia sporządzenia skargi organ nie udostępnił informacji, o którą wnioskował ani nie zareagował w żaden inny sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W opinii Strony Marszałek Województwa jest podmiotem zarządzającym ruchem na drogach wojewódzkich, w ramach tych kompetencji jest obowiązany do weryfikowania, zatwierdzania oraz przechowywania projektów organizacji ruchu. W związku z tym jest właściwym adresatem wniosku Skarżącego, a tym samym jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Skarżącego żądane informacje dotyczące działań podejmowanych przez zarządzających ruchem lub zarządców dróg stanowią informacje publiczną, co wielokrotnie potwierdzało orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 10 ust 4 i 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2023 r. poz 1047 ze zm.) marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z wyłączeniem dróg wojewódzkich położonych w miastach na prawach powiatu. Dalej wskazał, że wniosek Strony z dnia 6 lipca 2023 r. dotyczył przesłania dokumentów z weryfikacji organizacji ruchu w rejonie skrzyżowań drogi wojewódzkiej nr [...] z drogami powiatowymi nr [...] i nr [...] w miejscowości J. Wyjaśniał, że wizja w terenie odbyła się w dniu 5 kwietnia 2023 r. na podstawie wcześniejszego wniosku Strony z dnia 26 marca 2023 r. Z czynności tej sporządzono protokół oględzin. Wobec tego organ uznał, że kolejny wniosek Strony z dnia 6 lipca 2023 r. z zakresu "zarządzania ruchem" stanowi kontynuację sprawy zgłoszonej przez Skarżącego w kwietniu 2023 r. Niemniej jednak w dniu 11 sierpnia 2023 r. organ udostępnił Skarżącemu (przez epuap) elektroniczne wersje dokumentów dotyczących weryfikacji organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości J., tym samym realizując ten wniosek. Końcowo wskazał, że zwłoka w udzieleniu Stronie odpowiedzi nie była zamierzona i wynikała z okresu urlopowego oraz zwiększonej w związku z tym liczby zadań. W piśmie procesowym z dnia 26 sierpnia 2023 r. Skarżący potwierdził udostępnienie mu przez organ żądanej informacji zaznaczając, że nastąpiło to po upływie dwóch tygodni od wniesienia skargi. Wobec tego zmodyfikował żądanie skargi domagając się stwierdzenia bezczynności na dzień jej wniesienia. Wniosek organu o odrzucenie skargi Strona oceniła jako bezpodstawny wskazując, że sam przyznał, że dopuścił się bezczynności. Zaznaczał, że udostępnienie mu informacji winno skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania organ do załatwienia wniosku, nie prowadzi zaś do odrzucenia skargi. Zdaniem Sądu jest ocena, czy doszło do bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaznaczał, że w tej sprawie brak podstaw do takiej kwalifikacji. Końcowo wskazał, że wyjaśnienia organu o błędnym odczytaniu intencji Strony nie zmieniają faktu, że pozostawał on bezczynny. Konstatował, że poniesienie kosztów postępowania będzie stanowiło stosunkowo tanią edukację dla organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istota sporu dotyczy oceny, czy w realiach rozpoznawanej sprawy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 lipca 2023 r. Odpowiedź na to pytanie wymaga ustalenia, czy wniosek Strony dotyczył informacji publicznej, czy został złożony do podmiotu zobowiązanego do jego udostępnienia, jeśli tak, to czy zachowano terminy ustawowe przewidziane w art. 13 u.d.i.p. na udostępnienie informacji. Odnosząc się do tych wątpliwości trzeba wskazać, że w sprawie nie jest sporne, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego jest podmiotem zobowiązanym na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Jest to bowiem organ administracji rządowej w województwie, w rozumieniu art. 43 z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2094), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., wykonujący zadania publiczne. Zasadniczo nie ma sporu, co do tego, że żądane w piśmie Strony dane stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Niewątpliwe informacje i dokumenty dotyczące organizacji ruchu na drogach wojewódzkich należy kwalifikować jako sprawę publiczną, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Z tez zapadłych na tym tle orzeczeń wynika, że choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie: z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, w Krakowie: z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, z dnia 12 grudnia 2021r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego złożony w dniu 6 lipca 2023 r. został przez organ rozpoznany poprzez udostępnienie informacji publicznej w dniu 11 sierpnia 2023 r. i to już po wniesieniu skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia ww. informacji, co miało miejsce w dniu 30 lipca 2023 r. Zatem po terminie wynikającym z powołanego przepisu, który upływał – jak słusznie wywodzi Strona - z dniem 20 lipca 2023 r. Nie jest sporne, że w tym czasie organ nie poinformował, że w tym terminie informacja nie może być udostępniona, słowem nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe nakazuje stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Strony. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność dotycząca przyjętej kwalifikacji wniosku Strony, gdyż po pierwsze nie miała uzasadnienia wobec jednoznacznego wskazania w treści wniosku, że podstawą jego formułowania są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeśli zaś organ, mimo tego, miał jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie winien dopytać Stronę o jej intencje. Zaniechanie w tym zakresie obciąża wyłącznie organ administracji. Na stwierdzenie bezczynności nie ma wpływu podnoszona przez organ okoliczność związana z sezonem urlopowym, gdyż organ dysponował możliwością przedłużenia terminu na podstawie art. 13 ust. 3 u.d.i.p. z czego - jak już wskazano - nie skorzystał narażając się tym samym na zarzut bezczynności, co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy czym, mając na uwadze obiektywny stan bezczynności, za pozbawione uzasadnienia trzeba przyjąć argumenty organu odnoszące się do niezamierzonego i przypadkowego naruszenia przepisów. Okoliczność ta ma natomiast znaczenie przy kwalifikacji naruszenia prawa, co Sąd obligowany jest uczynić zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. W świetle tego zapisu Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił przyjęty punkt widzenia, wyjaśniając, co legło u podstaw naruszenia terminu udostępnienia informacji publicznej. I jakkolwiek postępowanie organu było błędne, to nie sposób mu zarzucić złej woli, błąd dotyczył bowiem niewłaściwego odczytania i zastosowania przepisów, co wyklucza rażące naruszenie prawa. Nadto zwłoka w udostępnieniu żądanej informacji nie była istotna. Mając na uwadze fakt, że organ rozpoznał już wniosek Skarżącego zasadne stało się umorzenie postepowania w tym zakresie, co znajduje podstawę w treści art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma umocowanie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).