I OSK 2183/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 275/22 w sprawie ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 5 kwietnia 2022 r., znak: SKO.PS-80/1035/368/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza S. z 17 stycznia 2022 r., znak: PS8251/ZP/285W/08/2012. UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 275/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: WSA, Sąd I instancji), oddalił skargę R. W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO, organ II instancji) z 5 kwietnia 2022 r., znak: SKO.PS-80/1035/368/2022, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 22 kwietnia 2021 r. organ ds. świadczeń rodzinnych w S. uznał za nienależnie pobrane przez skarżącą świadczenia rodzinne w formie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1.07.2016 r. do 31.01.2021 r. i orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w kwocie 9734,64 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Decyzją z 2 września 2021 r. SKO uchyliło to orzeczenie w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie wyjaśniając, że organ I instancji winien zastosować w sprawie przepisy obecnie obowiązujące, tj. art. 16 ust. 7 i ust. 8 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2023 r. poz. 390; dalej: uśr) i poinformować ZUS o równoczesnym pobieraniu przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego w okresie od 01.07.2016 r. do 31.01.2021 r. Pismem z 28 października 2021 r. ZUS Oddział w K. Inspektorat w K. poinformował Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., że od listopada 2021 r. przystąpi do realizacji potrąceń z tytułu zasiłków, które zostały wypłacone skarżącej z pomocy społecznej, ponieważ za ten sam okres zostało przyznane przez ZUS świadczenie. Wnioskiem z 17 grudnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Działając na podstawie art. 61a § 1 kpa, postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia przedmiotowej należności. W zażaleniu na to postanowienie strona zwróciła się o możliwie jak największe zmniejszenie potrąceń dokonywanych z emerytury, w sytuacji gdyby nie było podstaw do ich nawet częściowego umorzenia. Postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Odnosząc się do wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, ewentualnie jak największego zmniejszenia dokonywanych potrąceń organ wskazał, że ani Kolegium, ani organ ds. świadczeń rodzinnych w S. nie jest właściwy w przedmiocie udzielania jakichkolwiek ulg. W tym zakresie powołano się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1095/20, zgodnie z którym "ustawodawca nie pozostawił żadnej wątpliwości co do tego, że pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i oddał tę kwestię do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie pozostawił tu żadnych uprawnień organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego". Na powyższe postanowienie organu II instancji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który oddalił tę skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Kolegium słusznie uznało, że brak właściwości organu I instancji do rozpoznania wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego stanowi inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a § 1 kpa, uniemożliwiającą wszczęcia postępowania. WSA w pełni podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1095/20 - do którego odwołało się SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – że art. 16 ust. 7 uśr stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Dotyczy jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi. Przepis art. 16 ust. 7 uśr, rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1, sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności". Dodano, że "przekazanie kwoty", o jakim mowa w art. 16 ust. 8 uśr, należy uznać za tę czynność, do której odnosi się dyspozycja art. 16 ust. 8. Natomiast za nienależne świadczenie, o jakim mowa w art. 30 ust. 2 uśr trzeba rozumieć przekazaną kwotę odpowiadającą wysokości zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd I instancji wskazał, że art. 16 ust. 7 uśr do kompetencji organów emerytalno-rentowych przekazuje rozliczenie wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego przez stosowne pomniejszenie świadczeń emerytalno-rentowych i przekazanie tej kwoty na rachunek organu właściwego. Z kolei art. 16 ust. 8 tej ustawy określa konsekwencje tego przekazania przez uznanie go za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Zdaniem tego Sądu, pomniejszenie świadczenia emerytalnego (rentowego) o kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego następuje z mocy prawa i należy do właściwości organów emerytalno-rentowych. Nie przysługują tu żadne uprawnienia organowi właściwemu dla świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji dla sądów administracyjnych. Od decyzji ZUS dokonujących pomniejszenia świadczeń emerytalno-rentowych na skutek nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że organ nie był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 30 ust. 9 uśr, która to regulacja dotyczy wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Zdaniem WSA, w okolicznościach niniejszej sprawy ta przesłanka nie zaistniała, skoro decyzja Burmistrza S. z 22 kwietnia 2021 r. o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinnego w formie zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego skarżącej w okresie od 1 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2021 r. została uchylona decyzją SKO z 2 września 2021 r., postępowanie organu I instancji w tamtej sprawie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe i takie rozstrzygnięcie stało się ostateczne. W ocenie Sądu I instancji, art. 16 ust. 7 uśr ma bezwzględnie obowiązujący charakter i obliguje Zakład Ubezpieczeń Społecznych do dokonania potrącenia, zaś organ, który wypłacił zasiłek pielęgnacyjny, nie posiada kompetencji do zwolnienia strony zobowiązanej od obowiązku zwrotu takiego zasiłku. Skargą kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku pełnomocnik skarżącej zaskarżył to orzeczenie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) zarzucając naruszenie: art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a kpa poprzez oddalenie skargi i dokonanie błędnej wykładni art. 61a § 1 kpa poprzez przyjęcie, że w przypadku dochodzenia na podstawie art. 16 ust. 7 i 8 uśr zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego pobieranego w okresie wypłacania dodatku pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie art. 75 ust. 1-4 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o rentach i emeryturach z funduszu ubezpieczeń społecznych jest dopuszczalna na podstawie art. 61a kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o zastosowanie ulg wskazanych w art. 30 ust. 9 uśr w spłacie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ppsa w zw. z art. 61a, art. 7, art. 77, art. 80 kpa poprzez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i przyjęcie, że sam mechanizm zwrotu niesłusznie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego określony w art. 16 ust. 7 i 8 uśr powoduje wyłączenie właściwości organu administracji właściwego dla świadczeń rodzinnych i brak możliwości rozpoznania wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 30 ust. 9 uśr w sytuacji gdy kompetencji do orzekania o ulgach co do zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia rodzinnego nie ma także organ emerytalno-rentowy i w konsekwencji sąd powszechny, co w konsekwencji skutkuje załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony i pozbawia możliwości merytorycznej oceny zasadności wniesionego podania; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 30 ust. 9 uśr poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji gdy właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącej jest organ właściwy ds. świadczeń rodzinnych (Burmistrz S.), a wyłączona jest w sprawie kompetencja organu emerytalno-rentowego jako właściwego jedynie sprawach świadczeń emerytalno-rentowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia i rozpoznaniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się zasadne. Bezsporny jest w sprawie fakt istnienia oraz wysokości należności objętych wnioskiem skarżącej o zastosowanie ulgi w postaci umorzenia. Poza sporem jest także, że należność ta powstała wskutek jednoczesnego pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego, podczas gdy zgodnie z art. 16 ust. 6 uśr, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Według art. 16 ust. 7 uśr osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Natomiast stosownie do art. 16 ust. 8 uśr, przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Kwestia sporna dotyczy w niniejszej sprawie dopuszczalności drogi administracyjnej w postępowaniu o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierany jest jednocześnie dodatek pielęgnacyjny. Problem prawny sprowadza się do tego, czy w sytuacji nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, do której odnoszą się przywołane wyżej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, znajdzie zastosowanie art. 30 ust. 9 uśr, zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela i przyjmuje za swój pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 918/21 (do którego odwołano się także w skardze kasacyjnej), że zgodnie z art. 138 ust. 6 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) organ rentowy może odstąpić od żądania zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, zmniejszyć wysokość potrąceń, ustaloną zgodnie z art. 140 ust. 4 pkt 1, lub zawiesić dokonywanie tych potrąceń na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności. Z cytowanego przepisu wynika uprawnienie organu rentowego do umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego. Kompetencja organu rentowego, określona w art. 138 ust. 6, nie obejmuje zatem nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, skoro zasiłek ten nie stanowi świadczenia emerytalno-rentowego. Zastosowany przez organ rentowy art. 16 ust. 7 uśr normuje jedynie sposób potrącania przez ten organ z wypłaconego uprawnionej osobie należnego świadczenia emerytalnego wraz z należnymi dodatkami kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego ustalonego i wypłaconego w rozpatrywanej sprawie przez organ I instancji. W niniejszej sprawie ani świadczenie emerytalne, ani dodatek pielęgnacyjny nie są świadczeniami nienależnie pobranymi. Wobec tego, do potrącanej kwoty z tych świadczeń przekazywanej na rzecz organu I instancji z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, nie znajduje zastosowania art. 138 ust. 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Potwierdzeniem tego jest treść art. 16 ust. 8 uśr, z którego wynika, że świadczeniem nienależnie pobranym jest w niniejszej sprawie zasiłek pielęgnacyjny wypłacany skarżącej za okres, w którym przyznany był jej dodatek pielęgnacyjny. W rezultacie należy przyjąć, że właściwym trybem postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej o zastosowanie ulgi jest tryb przewidziany w art. 30 ust. 9 uśr, ponieważ organem wyłącznie właściwym do rozstrzygania kwestii związanych z zasiłkiem pielęgnacyjnym, jako nienależnie pobranym, jest w niniejszej sprawie Burmistrz S.. Tylko bowiem ten organ – jako właściwy ds. świadczeń rodzinnych - jest władny rozstrzygać o zasiłku pielęgnacyjnym. Zakres kompetencji organu emerytalno-rentowego, w tym określony w art. 138 ust. 6 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dotyczący jedynie świadczeń emerytalno-rentowych, nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek rozstrzygnięć co do zasiłku pielęgnacyjnego, jako świadczenia rodzinnego. O ile więc formalna właściwość Burmistrza S. do rozstrzygania o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została w art. 30 ust. 9 uśr powiązana z uprzednim wydaniem przez organ administracji decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, o tyle – wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd I instancji - w niniejszej sprawie brak takiej decyzji (spowodowany uchyleniem wydanej w tym przedmiocie decyzji Burmistrza S. z 22 kwietnia 2021 r. przez SKO decyzją z 2 września 2021 r.) nie ma znaczenia dla ustalenia właściwości burmistrza do rozstrzygania w sprawie m.in. o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało bowiem przesądzone przez samego ustawodawcę w przywołanym wyżej art. 16 ust. 6 i 8 uśr. Zatem w niniejszej sprawie niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji braku kognicji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 uśr. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 uśr, nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia. Na marginesie należy wskazać, że ZUS wykluczył swoją właściwość w przedmiocie zastosowania ulgi niniejszej sprawie. Mianowicie, w piśmie z 5 listopada 2021 r., skierowanym do skarżącej w odpowiedzi na jej pismo z 28 października 2021 r., w którym strona wystąpiła do tego organu o potrącanie jak najniższej kwoty z tytułu nieświadomie pobieranych świadczeń, organ emerytalno-rentowy wskazał, że dokonywanie potrąceń może być wstrzymane tylko na podstawie stosownego pisma o wycofaniu zajęcia z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na rzecz którego realizowane są potrącenia, zatem we wnioskowanej kwestii strona powinna się zwrócić do tego Ośrodka. Mając powyższe na uwadze, uznając zasadność zarzutów kasacyjnych, za błędne należy uznać stanowisko WSA oraz organów administracji obu instancji, co do wyłączenia w niniejszej sprawie kompetencji organu określonej w art. 30 ust. 9 uśr i związanej z tym konieczności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 61a § 1 kpa. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 193 ppsa, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącej nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.