I SA/Wa 2263/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu I. M. i K. D. od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2023 r., nr [...] w przedmiocie prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. M. i K. D. solidarnie kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 31 października 2023 r. I. M. oraz K. C. (dalej łącznie jako "skarżące"), reprezentowane przez adw. G. J., wniosły sprzeciw od decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także jako "Minister") w dniu 11 października 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.42.2023.MK. Decyzja Ministra zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z 11 października 2023 r. Minister działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, przywoływanej dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097), a także w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 3272/19 – uchylił w całości decyzję Wojewody Śląskiego z 24 września 2018 r. nr NW/XIII/7725/225/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję Minister wyjaśnił, że wnioskiem z 22 grudnia 2008 r. K. C. wystąpiła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości [...], powiecie [...], województwie stanisławowskim, obecnie na terytorium Ukrainy. Rozwijając swoje uzasadnienie Minister wskazał na dokumentację, którą przedstawiła wnioskodawczyni wraz z wnioskiem, jak również obszernie wyjaśnił zakres materiału dowodowego zebranego już w toku postępowania administracyjnego. Wojewoda Śląski rozstrzygnął decyzją z 24 września 2018 r. nr NW/XIII/7725/225/09 o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty we wnioskowanym przez skarżące zakresie. Wskutek wniesionego odwołania, decyzją z 15 stycznia 2019 r. nr DAP-WOSR-7280-332/2018/MK, Minister utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję, wobec której strony wywiodły skargę do sądu administracyjnego. Wyrokiem z 19 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 367/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra z 15 stycznia 2019 r. Od wyroku sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną złożyły skarżące. Wyrokiem z 3 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3272/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jak również zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając wydany w sprawie wyrok wskazał na czynności, które podjąć winien Minister, a mianowicie zobowiązał organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodu z przesłuchania stron (skarżących) celem wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności dotyczących nieruchomości ujawnionej w spisie majątku. W dniu 22 września 2023 r. Minister przesłuchał strony, ponadto K. C. złożyła do akt sprawy nowe dowody. Uwzględniając protokoły przesłuchania stron oraz dowody przedstawione przez wnioskodawczynię Minister powołując treść art. 7 oraz art. 15 k.p.a. uzasadnił dalej swoje rozstrzygnięcie, wskazując na konieczność rozpatrzenia sprawy na podstawie wszystkich możliwych dowodów przez organ pierwszej instancji, który w uprzednio prowadzonym postępowaniu nie posiadał przedstawionych przed Ministrem w dniu 22 września 2023 r. dowodów. Kolejno organ odwoławczy zaznaczył, że jest on obowiązany do przestrzegania zasady dwuinstancyjności postępowania, skoro natomiast organ pierwszej instancji nie posiadał pełnego materiału dowodowego w chwili rozstrzygania w postępowaniu, to Minister winien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Śląskiego. Konkludując swoje uzasadnienie dla tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał dodatkowo na specyfikę postępowania prowadzonego w trybie określonym w art. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od decyzji wydanej w dniu 11 października 2023 r. przez Ministra, skarżące wniosły o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Śląskiemu, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Dla uzasadnienia wniesionego sprzeciwu skarżące wskazały, że organ niezasadnie zastosował instytucję wyrażoną w ostatnio przywołanym artykule, która w ocenie skarżący winna być stosowana wyjątkowo. Natomiast pierwszeństwo, w ocenie skarżących, powinna mieć instytucja uzupełnienia materiału dowodowego ustalona w art. 136 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była decyzja Ministra wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści przywołanego artykułu, organ odwoławczy (którym w niniejszym postępowaniu jest Minister) może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ rozstrzygający w drugiej instancji, odstępując od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Nie bez znaczenia pozostanie wówczas art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest zatem, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, natomiast strona niezadowolona z treści wydanej decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., o czym w sposób jednoznaczny stanowi art. 64e p.p.s.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i w konsekwencji decyzję uchylić (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe warto raz jeszcze wskazać, że skorzystanie przez organ administracji publicznej z instytucji określonej art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczalne jest jedynie po spełnieniu łącznie dwóch następujących przesłanek, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, jak również gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy musi wykazać, że spełnione zostały obie przesłanki określone w tym przepisie. Przywołana natomiast przez Ministra specyfika postępowania prowadzonego w sprawach realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej sprowadza się do tego, że owo postępowanie składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap rozpoczyna złożenie wniosku opartego na podstawie art. 7 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który zostaje zakończony wydaniem pozytywnego postanowienia albo negatywnej decyzji przez właściwego wojewodę, o czym stanowi ust. 1 tego artykułu. Zatem wydanie odpowiedniego postanowienia lub decyzji w trybie art. 7 ostatnio przywołanej ustawy kończy pierwszy etap postępowania. Drugi etap rozpoczyna się jedynie wtedy, gdy organ uzna, że należy przyznać prawo do rekompensaty, a zatem wówczas gdy pierwszy etap został zakończony wydaniem postanowienia przez wojewodę. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając zakwestionowaną decyzję zobowiązał Wojewodę Śląskiego do oceny ewentualnego spełnienia przesłanek koniecznych do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie prawa do rekompensaty, wskazując na konieczność rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w tym nowych dowodów przedłożonych przez wnioskodawczynię, jak również tych przeprowadzonych w postępowaniu odwoławczym, tj. uzyskanych w wyniku przeprowadzenia przesłuchania stron. Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdza, że takowe przeniesienie przez Ministra na Wojewodę Śląskiego zobowiązania do rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z 24 września 2018 r., nie spełnia przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy pominął bowiem zupełnie wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 2023 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3272/19, jednoznacznie precyzujące w jaki sposób Minister obowiązany był działać. W wyroku tym wprost wskazano, że to organ odwoławczy obowiązany jest do uwzględnienia wyrażonej przez Sąd oceny prawnej, przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie dowodu z przesłuchania stron i ostatecznie rozpatrzenia całego materiału dowodowego przy uwzględnieniu dyrektyw określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowo owo rozstrzygnięcie uzasadniając. Oznacza to obowiązek uwzględnienia również dowodów przedstawionych już w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że poddanie przez Ministra ocenie całokształtu materiału dowodowego, nie przesądza o ewentualnym późniejszym braku podstaw (spełnienia przesłanek) do uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Może jednak to nastąpić dopiero po uprzednim przeprowadzeniu postępowania, zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem Minister jako organ odwoławczy, a zatem niezwiązany poczynionymi ustaleniami przez organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe i nie tylko wymienić pozyskane dowody w uzasadnieniu decyzji, ale ustosunkować się do nich, poddać je analizie, dokonać oceny istotności i wartości dla toczącej się sprawy, a jeżeli dojdzie do przekonania, że przedstawione przez skarżące dowody nie mają w sprawie znaczenia, powinien to przedstawić, podając stosowne argumenty już na etapie postępowania odwoławczego. Dlatego też zaznaczenia wymaga, że uzasadnienie decyzji jest obowiązkowym składnikiem decyzji, mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, czyli ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 873/18). Minister wydając decyzję kasacyjną obowiązany był do wskazania dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z przedstawionego przez Ministra uzasadnienia decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu wynika jedynie, że obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego przeniósł na Wojewodę Śląskiego, jednocześnie samemu nie dokonując jakichkolwiek ustaleń w zakresie zebranych dowodów. Choć Sąd orzekający nie kwestionuje wagi zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, to jednak zaznacza że zasada ta winna być stosowana w sposób uwzględniający szereg innych zasad postępowania administracyjnego, m.in. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa czy też zasadę szybkości postępowania. Natomiast bezwzględnie organ winien stosować się do wskazań sądu dotyczących dalszego toku postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie Minister nie uczynił. Zaznaczyć przy tym należy, że zakres sprawy administracyjnej w rozpoznawanym przypadku nie ulegał zmianie, w dalszym bowiem ciągu sprawa ta dotyczyła prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej w miejscowości [...]. Zmianie uległ natomiast zakres materiału dowodowego w sprawie, który został uzupełniony przez skarżące już na etapie postępowania odwoławczego. W konsekwencji wyżej przywołanych okoliczności, wskazać należy że w realiach kontrolowanej sprawy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Powtórnego zaznaczenia wymaga, że w razie wniesienie sprzeciwu sąd nie ocenia meritum sprawy a jedynie to czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ocenia zatem czy prawidłowo ustalono stan faktyczny, czy właściwie oceniono poszczególne dowody, czy też zaistnienie ewentualnych braków w postępowaniu dowodowym. Wszystkie te zagadnienia nie są przedmiotem postępowania w sprawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister obowiązany jest uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu w sprawie możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, jak również wskazania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2023 r., natomiast później w zależności od okoliczności sprawy wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do wymierzenia organowi odwoławczemu z urzędu grzywny, Sąd na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz w zw. z art. 64b § 1 ostatnio powołanej ustawy.