IV SA/Wa 1350/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.), Protokolant st. spec. Iwona Kędzior, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skarg Miasta [...], U.G. oraz W. Spółdzielni Budowlano–Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7612.349.2019.KC w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr DO-II.7612.349.2019.KC; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano–Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej U.G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I 1. Na decyzję Ministra Rozwoju z 11 sierpnia 2020 r. (nr DO-II.7612.349.2019.KC) – za pośrednictwem tego organu – skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: a) w dniu 16 września 2020 r. (data stempla pocztowego) Miasto [...], zastępowane przez pełnomocnika profesjonalnego w osobie radcy prawnego – sprawa ta została pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2151/20, b) w dniu 15 września 2020 r. (data stempla pocztowego) W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. – sprawa ta została pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2152/20, c) w dniu 27 sierpnia 2020 r. (data stempla pocztowego) U. G., zastępowana przez pełnomocnika profesjonalnego w osobie adwokata – sprawa ta została pierwotnie zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 2153/20. 2. Skarga zostały wniesione w związku z następującym stanem faktycznym: 2.1. Decyzją z [...] października 2015 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z [...] lutego 2007 r. (znak: [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2006 r. (znak: [...] – nr [...]), orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1658 m2 z obrębu [...], w całości. W ocenie Wojewody [...] wskazywana przez Miasto [...] wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK ZU 2014, seria A, nr 3, poz. 31), którego sentencja została w dniu 24 marca 2014 r. opublikowana w Dzienniku Ustaw pod poz. 31, nie stanowi w stanie faktycznym i prawnym sprawy podstawy do wznowienia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 2.2. Decyzję z 11 sierpnia 2020 r. (nr DO-II.7612.349.2019.KC) Minister Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. (znak: [...]). 3. W skargach na decyzję Ministra Rozwoju: a) Miasto [...] zarzuciło naruszenie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) "poprzez [w szczególności] przyjęcie, że nie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania", a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. "poprzez błędne ustalenie, iż na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, podczas gdy Organ nie ustalił, jakie konkretnie zagospodarowanie danej działki było zaplanowane w decyzji lokalizacyjnej", b) W. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie art. 149 § 3 oraz art. 7 k.p.a. "poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, polegających [na] zaniechaniu wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy celem wywłaszczenia, a rzekomym niezrealizowaniem celu wywłaszczenia", c) U. G. zarzuciła naruszenie art. 28 oraz art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a., stanowiące rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., "poprzez skierowanie (...) decyzji m.in. do osób nieżyjących, które na skutek śmierci w toku postępowania utraciły przymiot strony". 4. W odpowiedzi na powyższe skargi, zawartej w piśmie procesowym z 7 kwietnia 2023 r., Minister Rozwoju wniósł o ich oddalenie. 5. Wszystkie trzy skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania, ostatecznie otrzymując sygnaturę akt IV SA/Wa 1350/22. II Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a skonkretyzowane m.in. w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 2. W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do najdalej idącego zarzutu, sformułowanego w skardze U. G.. 2.1. Skarżąca podniosła, że decyzja Ministra Rozwoju z 11 sierpnia 2020 r. (nr DO-II.7612.349.2019.KC) została skierowana do osób nieżyjących w dacie jej wydania, a mianowicie: M. P. (zmarłej [...] stycznia 2019 r.), J. M. (zmarłej [...] listopada 2018 r.) oraz R. M. (zmarłego [...] kwietnia 2018 r.). W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju stwierdził, że informację o śmierci wskazanych stron postępowania powziął dopiero po wydaniu przedmiotowej decyzji, tj. w dniu 31 sierpnia 2020 r. 2.2. W ocenie Sądu zarzut nieważności decyzji Ministra Rozwoju jest zasadny. 2.3. W ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionym w uzasadnieniu do wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 251/19 (Legalis), należy zauważyć, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.) wprawdzie nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony i jej zdolności prawnej. Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zdolność prawną każdy człowiek ma od chwili urodzenia (art. 8 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: k.c.). Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 k.c.). Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych kończy się z chwilą śmierci. Porównawczo można wskazać także na art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm.), wedle którego "zdolność prawną i zdolność do działań prawnych osób interesowanych ocenia władza według prawa cywilnego, o ile przepisy administracyjne w poszczególnych wypadkach nie stanowią inaczej". Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydać decyzji. Prowadzenie postępowania w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 13 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 65/20, LEX nr 3085167 oraz prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 20 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/19, LEX nr 3085122) Byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu. Osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile też przepis ten ma zastosowanie do odnośnego postępowania. Jednak okoliczność ta nie jest tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, Legalis). Z chwilą śmierci M. P., J. M. oraz R. M. ustała ich zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych. Zatem decyzja Ministra Rozwoju, dotycząca praw i obowiązków tych osób jako stron postępowania, nie mogła być skierowana do nich jako osób zmarłych. Z tych względów uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji uznania, że decyzja z 11 sierpnia 2020 r. rażąco naruszała prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy przyjąć, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym. Jak bowiem wyjaśnił tę kwestię Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 560/19 (LEX nr 3027810), "[n]ałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie – jego naruszenie i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. (...) Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. (...) Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma przy tym wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto (...) to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących i w konsekwencji kierowanie decyzji wyłącznie takim osobom. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero po wydaniu decyzji". 3. W związku z uwzględnieniem zarzutów sformułowanych w skardze U. G. Sąd uznaje za zbędne odnoszenie się do zarzutów zawartych w skargach Miasta [...] oraz W. Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "C." z siedzibą w W.. 4. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., organ (w obecnym stanie prawnym będzie to Minister Rozwoju i Technologii) w pierwszej kolejności ustali w przepisanym prawem trybie strony postępowania, a następnie rozpozna odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2015 r. (znak: [...]). 5. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – należało orzec jak w punkcie 1 sentencji. 6. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania: a) w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) i obejmuje zwrot uiszczonego przez Miasto [...] wpisu (200 zł), jak też koszty zastępstwa prawnego (480 zł), b) w punkcie 3 sentencji wynika z 200 p.p.s.a. i obejmuje zwrot uiszczonego przez W. Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniowa "C." z siedzibą w W. wpisu (200 zl), c) w punkcie 4 sentencji wynika z art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.) i obejmuje zwrot uiszczonego przez U. G. wpisu (200 zł), jak też koszty zastępstwa prawnego (480 zł) wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).