II SA/Ke 574/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. W. i M. W. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 20 sierpnia 2024 r. znak: WOA.7723.9.2024 w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z 20 sierpnia 2024 r. znak: WOA.7723.9.2024 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia L. W. i M. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu (zwanego dalej "PINB") z 28 czerwca 2024 r. znak: PINB-NB.501.40.2018, którym oddalono skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w zakresie egzekucji obowiązku wynikającego z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, tj. decyzji ŚWINB z 2 lipca 2019 r. znak: WINB-WOA.7721.9.7.2019 - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB wydał decyzję z 29 marca 2019 r., która następnie w trybie odwoławczym została uchylona przez ŚWINB decyzją z 2 lipca 2019 r. Jednocześnie organ odwoławczy, na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nakazał E. S. i P. S. (zwanymi dalej "inwestorami") dokonanie rozbiórki wykonanego dotychczas ogrodzenia działek o nr ewid. [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, na którą składają się działki o nr ewid. [...], wykonanego z siatki stalowej i bramy, zamontowanych na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2 CPD. Wyrokiem z 21 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 723/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA") oddalił skargę inwestorów na ww. decyzję ŚWINB z 2 lipca 2019 r. Wyrokiem z 11 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 1435/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną inwestorów wywiedzioną od ww. orzeczenia W toku dalszych czynności PINB upomnieniami z 9 listopada 2020 r., działając jako wierzyciel w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505), zwanej dalej "u.p.e.a.", wezwał zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku. W dniu 5 sierpnia 2022 r. PINB wystawił w stosunku do zobowiązanych dwa tytuły wykonawcze, w następstwie czego zobowiązani wnieśli zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji. Postanowieniami z 5 września 2022 r. PINB oddalił zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym ww. tytułami wykonawczymi. W wyniku wniesienia zażalenia przez inwestorów ŚWINB postanowieniami z 8 listopada 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienia PINB w Sandomierzu, które następnie zostały zaskarżone przez oboje zobowiązanych do WSA. Wyrokiem z 14 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 70/23 WSA oddalił skargę P. S. na postanowienie ŚWINB z 8 listopada 2022 r., a wyrokiem z 29 marca 2023 r. oddalono również skargę E. S. Ww. orzeczenia zostały zaskarżone przez zobowiązanych skargami kasacyjnymi. Postanowieniem z 10 sierpnia 2023 r. PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia wykonania ciążącego na zobowiązanych obowiązku. Przedmiotowe postanowienie również zostało zaskarżone przez inwestorów. Podaniem z 25 lutego 2022 r. L. i M. W. złożyli skargę na bezczynność wierzyciela – która została oddalona przez ŚWINB postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. Postanowieniem z 18 listopada 2022 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia 6 kwietnia 2022 r. Wyrokiem z 11 maja 2023 r. o sygn. akt VII SA/Wa 282/23 WSA w Warszawie oddalił skargę L. i M. W. na ww. postanowienie z 18 listopada 2022 r. Postanowieniem z 27 września 2023 r. ŚWINB oddalił skargę L. i M. W. na bezczynność wierzyciela. Postanowieniem z 20 listopada 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia L. i M. W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie SWINB. ŚWINB, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 K.p.a. w związku z art. 17 i art. 54a u.p.e.a., opisanego na wstępie rozstrzygnięcia – którym uchylono postanowienie PINB, oddalające skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego w zakresie egzekucji ww. obowiązku i umorzono postępowanie I instancji w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego – podniósł, że 29 lipca 2024 r. organ I instancji, prowadząc czynności w terenie, ustalił m.in., że część ogrodzenia, będącego przedmiotem postępowania egzekucyjnego, została rozebrana. ŚWINB, biorąc pod uwagę fakt, że podejmowane przez organ I instancji czynności doprowadziły w efekcie do wykonania przez zobowiązanych obowiązku, stwierdził że były one uzasadnione i celowe. Organ egzekucyjny nie naruszył zatem wskazanych w zażaleniu przepisów u.p.e.a., jak również zasad postępowania określonych w K.p.a. W związku z powyższym, ponieważ w wyniku dokonania rozbiórki stwierdzono brak przedmiotu egzekucji, tym samym został przez zobowiązanych obowiązek wynikający z decyzji ŚWINB z 2 lipca 2019 r. (co potwierdza protokół kontroli z 29 lipca 2024 r., co przesądziło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i umorzeniu postępowania I instancji w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. W skardze skierowanej do WSA w Kielcach L. W. i M. W. zarzucili postanowieniu ŚWINB naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. przez zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji uchylenie postanowienia PINB w całości oraz umorzenie postępowania I instancji w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a winien był uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec co do istoty sprawy tj. o istnieniu przewlekłości postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez wierzyciela tj. PINB; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niewszechstronny, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że organ prowadzi postępowanie egzekucyjne w sposób obiektywnie przewlekły, nieskuteczny, a w związku z tym naruszający prawo; W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że pismo w sprawie rozbiórki ogrodzenia skierowali do organu już 29 września 2020 r., składając następnie kolejne wnioski i ponaglenia, jak również skargi na bezczynność wierzyciela. Przedmiotowe ogrodzenie utrudnia bowiem skarżącym dojazd do ich domu i czyni niemożliwym dojazd większymi samochodami. Pomimo tego organ nie wykonywał swoich ustawowych obowiązków i przez wiele lat decyzja administracyjna nie była wykonywana. W dniu 26 lipca 2024 r. inwestorzy zdjęli siatkę z przedmiotowego ogrodzenia i "wyjęli" z podmurówki słupki. W dniu 29 lipca 2024 r. odbyła się kontrola PINB, a następnie - w tym samym dniu - słupek ogrodzenia – który utrudnia dojazd do nieruchomości skarżących – został ponownie zamontowany w podmurówce ogrodzenia. W związku z powyższym nie można przyjąć, aby zobowiązani wykonali nałożony na nich obowiązek. Zobowiązani jedynie schowali na czas kontroli najbardziej widoczne elementy ogrodzenia, by zamontować je na powrót chwilę pod zakończeniu kontroli. Twierdzenie organu, jakoby obowiązek został wykonany świadczy, zdaniem skarżących, o wyjątkowej naiwności i rażącym niedbalstwie urzędników, jest nieprawdziwe, niezgodne ze stanem faktycznym, stanowi tym samym potwierdzenie nieprawdy w dokumencie urzędowym. Po zakończeniu ww. kontroli skarżący chcieli wykonać ciążący na nich obowiązek wywiezienia ziemi pozostałej po budowie domu, jednakże z uwagi na posadowiony przez inwestora słupek drogą nie mogła przejechać ciężarówka. Wobec powyższego skarżący nadal mają utrudniony dojazd do swojej posesji i ograniczoną możliwość korzystania ze swojej własności. Przejechanie ulicą wymaga zachowania ponadprzeciętnej ostrożności a samochód przy każdym przejeździe jest narażony na uszkodzenia. Niemożliwym jest przejechanie ww. drogą samochodem ciężarowym co utrudnia prowadzenie robót budowalnych, stwarza realne niebezpieczeństwo w postaci trudności w przejechaniu drogą dla wozów strażackich, karetek czy większych wozów asenizacyjnych. Niniejsze postępowanie mogłoby zostać już dawno zakończone, gdyby nie przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, którego działania podejmowane są opieszale, są niecelowe i nie prowadzą do wyegzekwowania obowiązku. W tym zakresie skarżący powołali stosowne orzecznictwo, argumentując że w niniejszej sprawie nie można w mówić o żadnej efektywności egzekucji, skoro od niemalże 5 lat realizacja jej celu nie została przybliżona. Z uwagi na nastawienie inwestorów nie można uznać, że grzywna w celu przymuszenia miała być efektywnym środkiem mającym przybliżyć egzekucję. Brak działań ze strony organu stanowił przyzwolenie dla inwestorów do pozornego wykonania obowiązku jedynie na czas kontroli. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Rozpatrując sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia objętego skargą. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie ŚWINB, którym: - uchylono postanowienie PINB z 28 czerwca 2024 r., oddalające skargę L. W. i M. W. na przewlekłość postępowania administracyjnego w zakresie egzekucji obowiązku wynikającego z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, tj. decyzji ŚWINB z 2 lipca 2019 r. – w całości; - umorzono postępowanie I instancji w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. W podstawie prawnej powołano m. in. art. 54a § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W orzecznictwie zgodnie podnosi się, że sens skargi z art. 54a u.p.e.a. sprowadza się do badania przez właściwe organy terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ egzekucyjny w celu przeprowadzenia, ale przede wszystkim zakończenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 czerwca 2024 r. o sygn. akt II SA/Łd 200/24 r., LEX nr 3737004). W tym miejscu podkreślić trzeba, że ww. decyzja ŚWINB z 2 lipca 2019 r. – której dotyczy postępowanie egzekucyjne – w którego to zakresie skarżący podnoszą obecnie zarzut przewlekłości – dotyczy nakazania inwestorom dokonania rozbiórki ogrodzenia działek o nr ewid. [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, na którą składają się działki o nr ewid. [...], wykonanego z siatki stalowej i bramy, zamontowanych na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, znajdującego się w pasie terenu wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod publiczny ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem 2 CPD. ŚWINB, uzasadniając zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, wskazał przede wszystkim, że podejmowane przez PINB czynności doprowadziły w efekcie do wykonania przez zobowiązanych obowiązku. W wyniku dokonania rozbiórki stwierdzono brak przedmiotu egzekucji – co przesądziło o uchyleniu postanowienia PINB (oddalającego w sposób merytoryczny skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego) i umorzeniu postępowania I instancji w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei stosownie do art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale ("Zażalenia") do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z przedstawionym stanowiskiem ŚWINB, znajdującym potwierdzenie w aktach administracyjnych, nie sposób się nie zgodzić – wbrew zarzutom podniesionym w skardze. Mianowicie, jak wynika z protokołu z 29 lipca 2024 r., pracownicy PINB przeprowadzili wówczas oględziny (już po wydaniu postanowienia z 28 czerwca 2024r.), stwierdzając że cyt. "ogrodzenie dz. nr ewid. [...] od strony drogi wewnętrznej dojazdowej, na którą składają się z dz. o nr ewid. [...], [...] i [...], zlokalizowanych przy ul. [...], zostało rozebrane". Ustalenia te potwierdza wykonana wówczas dokumentacja fotograficzna. Z powołanym w podstawie rozstrzygnięcia ŚWINB cyt. przepisem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wiąże się również art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie do ugruntowanych poglądów judykatury bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić, w przypadkach, gdy brak jest konkretnej sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, w której organ byłby władny, a jednocześnie zobligowany na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego podjąć rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 27 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SA/Łd 1187/10, publ. Legalis, oraz przywołane w nim orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do spornego ogrodzenia – które na datę przeprowadzenia oględzin przez PINB zostało rozebrane – wobec czego nakaz rozbiórki, zawarty w decyzji ŚWINB z 2 lipca 2019 r. (tytuł wykonawczy) został wykonany, co w konsekwencji obligowało organ do uchylenia uprzednio wydanego postanowienia PINB z 28 czerwca 2024 r. i umorzenia postępowania w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego ze skargi L. W. i M. W. na przewlekłość postępowania administracyjnego w zakresie egzekucji tego obowiązku. W kolejnym piśmie – z 2 września 2024 r. (K-I-62) – a zatem już po dokonaniu ww. oględzin (29 lipca 2024 r.) oraz wydaniu na ich podstawie zaskarżonego postanowienia ŚWINB (20 sierpnia 2024 r.) skarżący poinformowali PINB, że cyt. "elementy przedmiotowego ogrodzenia nie zostały całkowicie usunięte. W pasie ciągu pieszo-jezdnego w dalszym ciągu znajdują się słupki ogrodzeniowe, które zostały przywrócone niezwłocznie po dokonaniu przez PINB w Sandomierzu oględzin, co powoduje że dojazd do naszego domu jest ograniczony w taki sam sposób jak przed rzekomą rozbiórką. Nie usunięto również fundamentowania wybudowanego pod bramę ogrodzeniową. W związku z powyższym nie można uznać, iż dokonane przez E. i P. S. czynności stanowią skuteczna rozbiórkę, a ich działania stanowią naszym zdaniem celową próbę wprowadzenia organu administracji publicznej w błąd. Tym samym domagamy się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skutecznego wyegzekwowania od inwestorów nałożonego na nich prawomocnego nakazu rozbiórki". Ustosunkowując się do zarzutów skargi, powielających zaprezentowaną wyżej argumentację i wskazujących na niejako pozorny charakter wykonania przez inwestorów obowiązku rozbiórki należy podkreślić, że jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy – z czego judykatura zgodnie wywodzi obowiązek kontroli sądowoadministracyjnej danego aktu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. W rezultacie, wobec jednoznacznego udokumentowania wykonania przez inwestorów obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia – przed wydaniem zaskarżonego postanowienia ŚWINB umarzającego postępowanie w przedmiocie przewlekłości postępowania egzekucyjnego – nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące późniejszego, ponownego osadzenia samego słupka ogrodzeniowego – co może być jednak przedmiotem kolejnych działań organu nadzoru budowlanego, podjętych w odrębnej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, która obecnie, w ramach postępowania o sygn. akt II SA/Ke 574/24, nie dotyczy kolejno wzniesionego – już po wydaniu zaskarżonego postanowienia – przez inwestorów ogrodzenia lub jego elementów. W tym zakresie skarżący błędnie upatrują dalszej przewlekłości postępowania egzekucyjnego dotyczącej rozbiórki ogrodzenia – które bez wątpienia zostało już rozebrane. Natomiast ponowne posadowienie pojedynczego słupka ogrodzeniowego przez inwestorów może stanowić przedmiot odrębnej sprawy, w której jednak obecnie Sąd, z uwagi na związanie granicami niniejszej sprawy nie ma możliwości orzekania. Skoro zatem nie stwierdzono okoliczności, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź do stwierdzenia jego nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.