II SAB/Gd 151/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza S. w sprawie zmiany warunków zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z 6 listopada 2023 r. M. K. (dalej: "Skarżący"), na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Skarszew (dalej: "Burmistrz", "Organ") w przedmiocie udostępnienia informacji, zarzucając naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od Organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący podał, że 8 czerwca 2020 r. złożył osobiście w urzędzie wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "o zmianę warunków zagospodarowania przestrzennego dotyczących działki [...] na zabudowę mieszkalną jednorodzinną z powodu zamieszkania z zameldowaniem na pobyt stały mojej rodziny w budynku mieszkalnym na ww. działce". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji oraz sposób komunikacji wskazano adres e-mail. Skarżący podniósł, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz podniósł, że wniosek złożony przez Skarżącego w dniu 8 czerwca 2020 r. nie jest wnioskiem o informację publiczną, a o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."). Do rozpatrzenia takiego wniosku nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", gdyż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." nie odsyła w tym zakresie do k.p.a. Zdaniem Organu wniosek taki nie jest wnioskiem w indywidualnej sprawie w rozumieniu k.p.a., a ma on jedynie charakter postulatywny, rozpatrzenie takiego wniosku nie jest więc określone żadnym terminem. W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania skargi Skarżący poinformował, że skarga dotyczy faktu, iż po osobistym złożeniu wniosku do urzędu miasta do czasu wniesienia skargi nie otrzymał jakiejkolwiek odpowiedzi dotyczącej jego wniosku z 8 czerwca 2020 r. takiej jak: czy wniosek został rozpatrzony pozytywnie lub negatywnie, czy wniosek zostanie rozpatrzony w przyszłości przy spełnieniu odpowiednich warunków itp. Skarżący zaznaczył, że brak odpowiedzi uniemożliwia mu podjęcie dalszych działań zmierzających do obniżenia podatku od nieruchomości, która jest jego jedynym miejscem zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przedmiotem skargi może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach określonych w pkt 1-4. Dodatkowo art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. stanowi, że sąd może kontrolować bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego może być terminowość (bezczynność) działania administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może jednak weryfikować każdej sfery działań organów, ale tylko pewien zakres tych działań. Z treści przywołanych wyżej przepisów można wywieść generalny wniosek, że bezczynność organów administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wówczas, gdy organy te: nie wydają aktów takich jak decyzje, zaskarżalne postanowienia (w sprawach administracyjnych i egzekucyjnych), albo nie wydają innych aktów lub nie podejmują czynności dotyczących praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Niejako dodatkowo przewidziano także możliwość postawienia przed sądem zarzutu bezczynności w zakresie dotyczącym poszczególnych aktów w toku procedury określonej k.p.a. oraz Ordynacją podatkową (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a u.s.g.). Ostatni zacytowany przepis wprowadza alternatywę rozłączną poprzez użycie spójnika "albo". Należy więc rozpoznać kwestię działania Burmistrza w kontekście wykonywania czynności prawem nakazanych oraz w pozostałych przypadkach. W niniejszej sprawie chodzi o czynności, jakie wykonuje Burmistrz w związku z procedurą planistyczną nad uchwaleniem m.p.z.p. Należy zauważyć, że M. K. w swojej skardze z 6 listopada 2023 r. zarzuca Burmistrzowi bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku z 8 czerwca 2020 r. "w przedmiocie udostępnienia informacji". Z treści nadesłanego przez Organ ww. pisma z 8 czerwca 2020 r. wynika jednak, że stanowi ono w istocie wypełniony przez Skarżącego formularz "wniosku o opracowanie planu miejscowego / zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego". W formularzu tym wskazano, że wniosek składa się "na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Uzasadniając wniosek Skarżący podał: "w związku z naszym zameldowaniem na stałe pod adresem D. [...] oraz ze względu na fakt, że dom jest przeznaczony na zamieszkanie całoroczne i jest to nasze jedyne miejsce zamieszkania wnioskuję o zmianę warunków zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Pismo Skarżącego z 8 czerwca 2020 r. stanowi w istocie wniosek o zmianę m.p.z.p. Należy zauważyć, że uchwalenie planu miejscowego przez gminę nie jest obowiązkowe, co wynika z art. 14 ust. 7 u.p.z.p. Obowiązek sporządzenia takiego planu istnieje wyłącznie wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne. Do takich przepisów zalicza się: ustawę z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r., poz. 2110), ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 151 ze zm.), ustawę z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2061 ze zm.), ustawę z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. z 2015 r., poz. 2120) oraz ustawę z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarb Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 1994 r. Nr 79, poz. 363 ze zm.). Skarżący nie wykazał, aby dla miejscowości D. istniał obowiązek uchwalenia m.p.z.p., gdyż nie istnieją okoliczności wskazane w ww. ustawach, które wymagałyby przyjęcia takiego planu. Należy zatem stwierdzić, że zarówno Rada Miasta w Skarszewach, jak i Burmistrz nie mają prawnego obowiązku prowadzenia procedury zmierzającej do uchwalenia (bądź zmiany) m.p.z.p. Nie została więc spełniona okoliczność wynikająca z art. 101a ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały (zob. postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 59/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również, że gdy uchwalenie planu miejscowego dla danego terenu nie jest obowiązkowe, to nie może mieć zastosowania art. 101a u.s.g. (zob. postanowienie WSA w Łodzi z 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 75/12). Burmistrz również nie ma obowiązku inicjowania postępowania o uchwalenie planu miejscowego. Z przepisu art. 14 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że rada gminy podejmuje uchwałę, o której mowa z własnej inicjatywy albo na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Taka konstatacja prowadzi do wniosku, że Burmistrz również nie ma obowiązku, w związku z którym można by mu postawić zarzut bezczynności na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 19 września 2018 r. sygn. akt II GSK 701/18). Czynności wójta, burmistrza (prezydenta miasta) w procedurze planistycznej nie mają znaczenia samoistnego, lecz stanowią składnik procedury planistycznej i mają znaczenie przygotowawcze dla organu uchwałodawczego. To rada gminy decyduje o przebiegu tej procedury, przykładowo przez nakazanie powtórzenia przez organ wykonawczy czynności lub odstąpienie od jej zakończenia poprzez uchwalenie planu oraz o sposobie jej zakończenia w sensie ukształtowania konkretnych ustaleń uchwalanego planu miejscowego. W toku trwającej procedury planistycznej wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie może więc być skutecznie przymuszany do podejmowania określonych czynności w jej ramach, poprzez wniesienie skargi na podstawie art. 101a u.s.g. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 76/17). Można zatem stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarówno Rada Miasta w Skarszewach, jak i Burmistrz, nie mają obowiązku prowadzenia procedury planistycznej. Należy zauważyć, że postępowanie administracyjne uregulowane w przepisach k.p.a. dotyczy postępowania w sprawie indywidualnej zwieńczonej co do zasady decyzją administracyjną. Postępowanie o ustanowienie m.p.z.p. nie jest postępowaniem w sprawie indywidualnej, a więc nie ma związku pomiędzy k.p.a. a u.p.z.p. w zakresie, w jakim dochodzi do ustanowienia aktu prawa miejscowego. W konsekwencji braku tego związku nie można powoływać się na przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Regulacja zawarta w art. 101a ust. 1 u.s.g. stanowi inną formę bezczynności niż ta, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Z wymienionych wyżej powodów skarga złożona przez M. K. na bezczynność Burmistrza w zakresie odpowiedzi na jego wniosek z 8 czerwca 2020 r. - stanowiący wystąpienie Skarżącego o opracowanie m.p.z.p. - podlega odrzuceniu jako nie podlegająca kognicji sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że w myśl art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują kontrolę nie wszelkiej działalności administracji publicznej, ale działalności w zakresie określonym w ustawie. Należy również wskazać, że odrzucenie złożonej w niniejszej sprawie skargi nie stanowi aktu akceptacji, względnie dezaprobaty dla działań Burmistrza. Uznanie skargi za niedopuszczalną oznacza tylko tyle, że w zakresie wskazanym w skardze terminowość działania Organu - z przyczyn wskazanych powyżej - nie może być poddana kontroli sądowej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.