II SAB/Wr 388/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wójta Gminy Długołęka w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. stwierdza, że Wójt Gminy Długołęka dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Długołęka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Długołęka do załatwienia wniosku w terminie 2 miesięcy od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy Długołęka na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z 23 sierpnia 2023 r. T. K. (dalej jako: "skarżący", "strona skarżąca") zarzucił Wójtowi Gminy Długołęka (dalej jako "wójt", "organ") bezczynność w przedmiocie wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W treści skargi na bezczynność zamieszczono żądania dotyczące: stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności; orzeczenia organowi grzywny oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 20 grudnia 2021 r. złożone zostało pismo wszczynające postępowanie, a organ pozostaje od tego czasu bezczynny. Nadto nie dochował on terminu dodatkowego wyznaczonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o oddalenie skargi, a ewentualnie w przypadku jej uwzględnienia o stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych, w dniu 20 grudnia 2021 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o wydanie decyzji nakazującej wykonanie czynności zapobiegającym szkodom tj. dotyczącym wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Pismem z 20 stycznia 2022 r. organ zwrócił się do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego Wrocławia o udostępnienie map sytuacyjno-wysokościowych terenu, które miały obrazować rzędne terenu w 2009 r. oraz na dzień złożenia wniosku. W odpowiedzi Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego Wrocławia stwierdził, że brak jest możliwości udostępnienia danych z 2009 r., natomiast pozostałe dane zostaną przesłane po złożeniu stosownego wniosku. Dnia 6 kwietnia 2022 r. przeprowadzone zostały oględziny terenowe. Wobec braku informacji w zakresie załatwienia sprawy skarżący pismem z 25 maja 2023 r. wniósł ponaglenie. Postanowieniem z 7 czerwca 2023 r. (nr SKO 4231.1.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako: "SKO") uznało powyższe ponaglenie za uzasadnione wyznaczając jednocześnie dodatkowy termin załatwienia sprawy – 2 miesiące liczony od daty doręczenia postanowienia. W dniu 27 lipca 2023 r. organ przeprowadził kolejne oględziny terenowe. Dnia 31 lipca 2023 r. wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Pismem z 11 sierpnia 2023 r. wójt zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośbą o akceptację nowego terminu załatwienia sprawy – do końca lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że wniosek strony skarżącej o wydanie decyzji nakazującej wykonanie czynności zapobiegającym szkodom wpłynął do wójta w dniu 20 grudnia 2021 r. Od momentu złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi na bezczynność minęło zatem około 21 miesięcy. Organ niewątpliwie przekroczył terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Co istotne organ nie załatwił również sprawy w terminie wyznaczonym przez SKO w postanowieniu z 7 czerwca 2023 r. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W okolicznościach wyrokowanej sprawy w ocenie Sądu na rażące naruszenie prawa wskazuje zasadniczo statyczny charakter bezczynności i długość postępowania. W prowadzonym postępowaniu organ nie tyko nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, ale też uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiając stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podając przyczyn tego stanu rzeczy oraz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Nie może bowiem zostać uznane za wypełnienie obowiązku z art. 36 k.p.a. wystosowanie pisma z prośbą o akceptację przez SKO niedochowania terminu wyznaczonego w postanowieniu z 7 czerwca 2023 r. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 2 miesięcy, mając na względzie charakter sprawy oraz dotychczasowy okres zwłoki, co orzeczono w pkt III sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił uwzględnić wniosek skargi o wymierzenie grzywny. Mając na względzie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Za orzeczeniem grzywny przemawiał kwalifikowany charakter bezczynności, co uzasadniało zastosowanie środka represyjnego. O kosztach (pkt V sentencji) orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.