I OSK 2075/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r., nr KOC/1108/Sr/20 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1498/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K-K. (dalej także: "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej także: "organ", "kolegium") z 11 marca 2020 r., nr KOC/1108/Sr/20 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J.K-K. Zaskarżając wyrok w całości, skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "ppsa"): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: "uśr"), poprzez uznanie świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego i wypłaconego, za podlegające zwrotowi świadczenie nienależnie pobrane; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez rażącą obrazę przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "kpa"), polegającą na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, wyrażające się odstąpieniem od zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania uczestników postępowania oraz niezgodności działania organów w toku postępowania z zasadami współżycia społecznego i doświadczenia życiowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej świadczenia nienależnie pobranego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona w sprawie decyzja orzekała wyłącznie w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, na podstawie art. 32 ust. 1 uśr. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Decyzja wydana na podstawie art. 32 ust. 1 uśr wywarła skutek wyłącznie na przyszłość i nie orzekała w przedmiocie uznania świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego, przyznanego i wypłaconego, za podlegające zwrotowi świadczenie nienależnie pobrane, nie zobowiązywała również do jego zwrotu. Pierwszy z zarzutów kasacyjnych sprowadza się do tezy, że pobrany przez skarżącą kasacyjnie zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać uznany za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, z powodu braku właściwego pouczenia. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stosownie zaś do art. 16 uśr, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8). W orzecznictwie oraz doktrynie wyrażono pogląd, że zdarzenie o którym mowa w art. 16 ust. 7 uśr nie mieści się w legalnej definicji nienależnego świadczenia, przedstawionej w art. 30 ust. 2 uśr i tym samym kwota nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego nie może być w aktualnym stanie prawnym postrzegana jako świadczenie nienależnie pobrane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1095/20, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2021 r., sygn. akt I OSK 282/21 oraz B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 16). Wskazanego poglądu nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 918/22. W powyższym wyroku Sąd stanął na stanowisku, że w sytuacji jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym, co wynika z art. 16 ust. 8 uśr i tym samym możliwe jest orzekanie przez organ administracji publicznej co do tego świadczenia na podstawie art. 30 ust. 9 uśr. Należy jednak zauważyć, że również w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał, aby w przypadku zbiegu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, uznanie świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązanie do jego zwrotu następowało w drodze postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 30 uśr. Przeciwnie, Sąd wskazał że uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 uśr. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że przepis art. 16 ust. 7 uśr stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 uśr. Przepis ten dotyczy bowiem tylko jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi, a przy tym w sposób odmienny rozstrzyga sposób zwrotu tego świadczenia. Procedura opisana w art. 16 ust. 7 i 8 uśr nie ma zastosowania w żadnej innej sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej świadczenia nienależnie pobranego, przedstawionej w art. 30 ust. 2 uśr. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 7 uśr zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 uśr czy też nie, zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i 8 uśr, wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 uśr postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i 8 uśr wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 uśr. W tym kontekście należy jeszcze zwrócić uwagę na fakt, że jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302) - która wprowadziła instytucję z art. 16 ust. 7 i 8 uśr (druk sejmowy nr 3584), mechanizm ten wzorowany był na analogicznym rozwiązaniu funkcjonującym w ramach art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej: "ups"). Wskazany przepis przewiduje, że osobie której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie przyjmuje się, że potrącenie dokonywane na podstawie art. 99 ust. 1 ups następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu decyzji administracyjnej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1942/10 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 756/16). Powyższe okoliczności uzasadniają przyjęcie, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 nie miał zastosowania w sprawie. Tym samym, kwestia właściwego pouczenia skarżącej kasacyjnie nie ma w sprawie znaczenia. Podstawą do wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 32 ust. 1 uśr było bowiem wystąpienie okoliczności o której mowa w art. 16 ust. 6-8 uśr, którą to sytuację należy rozumieć jako inną okoliczność mającą wpływ na prawo do świadczeń, w rozumieniu art. 32 ust. 1 uśr. Sytuacja ta występuje z mocy prawa, niezależnie od woli bądź nawet wiedzy beneficjenta świadczenia. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, ponieważ go nie stosował. Jak bowiem trafnie wskazał Sąd Wojewódzki, w obecnym stanie prawnym nie wszczyna się postępowań o ustalenie i zwrot nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych z uwagi na jednoczesne pobieranie dodatku pielęgnacyjnego i nie wydaje się decyzji w tym przedmiocie. W świetle art. 16 ust. 7 i 8 uśr do uznania świadczenia za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi dochodzi bowiem z mocy samego prawa. Sama czynność potrącenia nie ma związku z decyzją z 11 marca 2020 r. i wykracza poza ramy niniejszej sprawy. Czyni to niezasadnym pierwszy z zarzutów kasacyjnych. W odniesieniu do drugiego z zarzutów kasacyjnych należy przede wszystkim zwrócić uwagę na jego błędną konstrukcję. Jak wynika z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) bądź naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe podstawy kasacyjne mają charakter rozłączny. Za wadliwą i nie mającą oparcia w przepisach ppsa należy zatem uznać konstrukcję zarzutu, polegającą na wskazaniu "naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez rażącą obrazę przepisów prawa procesowego". Nadto, zgodnie z art. 173 § 1 ppsa, skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, nie zaś od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Przyjmując, że intencją skarżącej kasacyjnie było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 kpa wskazać należy, że w ocenianej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 11 marca 2020 r. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej, które w jej ocenie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego. Przedmiotowa skarga kasacyjna została w tym zakresie sporządzona jak zwykła skarga do Sądu I instancji, bez uwzględnienia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nawet jednak przyjmując, że wskazane wadliwości, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie powodują dyskwalifikacji tak sformułowanego zarzutu, nadal nie zasługuje on na podzielenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 8 § 1 kpa, tj. zasady zaufania do władzy publicznej. Nie można uznać, aby do naruszenia powyższej zasady doszło na skutek pominięcia bądź nieprawidłowego uznania przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, gdyż jak wskazano już powyżej, przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.