II SAB/Gl 177/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A.T. na bezczynność Wojewody Śląski w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 15 sierpnia 2024 r. skarżący A. T. wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie swojego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE, złożonego w dniu 20 grudnia 2022 r., polegającą na niewydaniu decyzji w tym przedmiocie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób (nie) budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania działania organu na podstawie przepisów prawa, zaniechania stania na straży praworządności i działania w sposób niemający na względzie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, nieinformowania skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jego wniosek w terminie 14 dni; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości 22.726,24 złotych oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i wniosków. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano m.in., że doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady szybkości i prostoty postępowania. W ocenie autora skargi, skoro na rozstrzygnięcie skarżący czeka ponad 30 miesięcy, to takie zachowanie organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Skarżący poinformował też, że nie posiada statusu ochrony czasowej, t.j. PESEL UKR i nie dotyczą go przepisy o zawieszeniu terminów, o których mowa w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał na wstępie, że zgodnie z art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769), zwanej dalej u.o.c., regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy, a termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Organ zauważył przy tym, że w ustawie z dnia z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167), zwanej dalej specustawą, ustawodawca w art. 100d ustanowił wyjątki od powyższego. Dalej organ wywiódł, że stosowanie przepisów art. 100c i art. 100d specustawy tylko do postępowań, w których stronami są obywatele Ukrainy przebywający na terytorium RP w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., nie jest prawidłowe. Odniósł się też do rozumienia terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyjaśniając natomiast powód przedłużenia procedowania nad złożonym wnioskiem podał, że do Wojewody Śląskiego wpływa od kilku lat ogromna, stale powiększająca się liczba wniosków pobytowych, powodująca znaczące zwiększenie obłożenia pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Powołał się także na stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii, które spowodowały powstanie dodatkowych zaległości w pracy organu z uwagi na wzrost absencji chorobowej pracowników. Wskazał przy tym na konieczność zaangażowania pracowników w czynności związane bezpośrednio i pośrednio z pomocą obywatelom Ukrainy i koordynacją tych działań, które nie były jedynymi dodatkowymi działaniami nałożonymi na organ w związku z konfliktem zbrojnym trwającym na Ukrainie, albowiem powierzono im także dodatkowe zadania związane z przedłużaniem wiz krajowych. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym zapadłe w ostatnim czasie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz mając na uwadze wzgląd na wartości wynikające z jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego, organ wniósł o oddalenie skargi zgodnie z przepisami art. 100c i 100d specustawy i ich literalnym brzmieniem, które znajdują zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną. W tej sytuacji, zdaniem organu, należy uznać, że do skarżącego, w związku z jego wnioskiem złożonym w dniu 20 grudnia 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP, ma zastosowanie regulacja zawarta w art. 100c i 100d specustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć przyjdzie, że w sprawie stan faktyczny nie stanowił przedmiotu sporu. Obie strony postępowania są zgodne co do okoliczności, jakie miały miejsce od daty wniesienia przez skarżącego wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Sporna jest natomiast ocena tych okoliczności w kontekście prawa skarżącego do rozpatrzenia sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym, a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP, regulują co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 35 § 4 k.p.a. ustawodawca dopuścił możliwość, aby w przepisach szczególnych ustalone zostały odmienne od kodeksowych terminy na załatwienie sprawy. Taka odmienna od kodeksowej regulacja zawarta została m.in. w ustawie o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP wydaje się w terminie 6 miesięcy. Z kolei art. 210 ust. 2 u.o.c. określa, od kiedy biegnie ten termin. W realiach rozpoznawanej sprawy ocena dochowania terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP nie jest jednak możliwa. Wynika to z art. 100d specustawy, który obowiązuje od 1 stycznia 2023 r. na mocy art. 1 pkt 32 i art. 36 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), zwanej dalej ustawą zmieniającą. Według regulacji zawartej w ust. 1 pkt 1 lit. c) tego przepisu, bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na okres w niej wskazany. Początkowo był to okres do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. To ostatnie przedłużenie wynika z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz.U. z 2024 r. poz. 554). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP wpłynął do organu w dniu 20 grudnia 2022 r. Terminy załatwiania spraw o udzielenie zezwolenia pobytowego zostały na mocy ustawy zawieszone z dniem 15 kwietnia 2022 r. i stan ten trwał zarówno w chwili złożenia wniosku, jak i w dacie wniesienia skargi. Oznacza to, że terminy na rozpoznanie sprawy z wniosku skarżącego nie rozpoczęły biegu na mocy powołanych przepisów. Tym samym wykluczona jest możliwość stwierdzenia bezczynności organu, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro nie biegnie ustawowy termin załatwienia sprawy, nie sposób uznać, że w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania. Sąd zauważa, że w ostatnim czasie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, w myśl którego przepisy art. 100c i art. 100d specustawy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie (por. m.in. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23; z 25 lipca 2024 r., sygn. II OSK 206/24; z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24). NSA wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie. Szerokie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c) specustawy cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. Nadto, przyjmując że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców w sposób istotny ograniczając zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką tej ustawy oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy unormowany w jej art. 1 ust. 1 nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania w drodze ustaw nowelizujących, odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r., nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Przepisy te stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga na bezczynność nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym po myśli art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ostatnio powołanej ustawy.