I OZ 572/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1652/23 w sprawie ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lutego 2023 r., nr 1050/2023 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Decyzją z 27 lutego 2023 r. nr 1050/2023 Wojewoda Mazowiecki (dalej także: "wojewoda", "organ II instancji") uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 13 maja 2021 r., nr 122/SD/2021 i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "kpa"). Powyższa decyzja została doręczona stronom postępowania 2 i 7 marca 2023 r. Pismem z 27 czerwca 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie del. do Prokuratury Regionalnej w Warszawie (dalej także: "prokurator") złożył sprzeciw od powyższej decyzji. Postanowieniem z 26 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1652/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "ppsa") odrzucił sprzeciw prokuratora – jako wniesiony po terminie. Pismem z 6 października 2023 r. prokurator złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Prokurator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 64b § 1 w zw. z art. 53 § 3 ppsa polegające na błędnym uznaniu, że prokurator który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym nie posiada uprawnienia do wniesienia sprzeciwu w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji stronie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę należy w pierwszej kolejności wskazać, że instytucja sprzeciwu od ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa została ona wprowadzona na mocy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej: "ustawa zmieniająca"), zmieniając tym samym ogólną zasadę, że od wszystkich ostatecznych decyzji administracyjnych przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postępowanie ze sprzeciwu zostało przez ustawodawcę uregulowane w sposób względnie kompleksowy w osobnym rozdziale 3a działu III ppsa. Ponadto w art. 3 ppsa - określającym zakres właściwości sądów administracyjnych - wprowadzono dodatkowy przepis § 2a, który przewiduje, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Okoliczności te pozwalają przyjąć, że sprzeciw jest osobnym, obok skargi i wniosku, środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne, zaś samo postępowanie "w sprawie sprzeciwu" jest szczególnego rodzaju postępowaniem przed sądem administracyjnym, albowiem jego zakres przedmiotowy jest ograniczony tylko do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, zaś pod względem procesowym postępowanie to charakteryzuje się szeregiem zasadniczych odrębności w stosunku do postępowania ze skargi czy też z wniosku (zob. J. G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, PPP 2017, nr 6, s. 82-98). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, wprowadzenie instytucji sprzeciwu do polskiego sytemu prawnego było podyktowane przede wszystkim względami ekonomiki procesowej, tzn. potrzebą zwiększenia efektywności organów administracji publicznej i ograniczenia przejawów oportunizmu procesowego, polegającego na nadużywaniu przez organy odwoławcze instytucji decyzji kasatoryjnej. Cel ten ustawodawca zamierzał osiągnąć poprzez wprowadzenie szybszego i mniej skomplikowanego trybu zaskarżania decyzji tego rodzaju, bez potrzeby wikłania strony w długotrwały spór co do podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej (zob. druk sejmowy nr 1183). Nie budzi żadnych wątpliwości, że przepisy ppsa regulujące postępowanie ze sprzeciwu stanowią lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących postępowania ze skargi, w zakresie w jakim odmiennie regulują to postępowanie. Z tego też względu art. 64c § 1 ppsa - przewidujący czternastodniowy termin na wniesienie sprzeciwu - stanowi lex specialis do art. 53 § 1 ppsa i wyłącza możliwość jego zastosowania w postępowaniu ze sprzeciwu. Przepisy ppsa wprost nie przewidują dla prokuratora który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym legitymacji do złożenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. Stosownie do art. 8 § 1 ppsa prokurator uprawniony jest bowiem do udziału w postępowaniu sądowym oraz złożenia wyłącznie skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia oraz skargi o wznowienie postępowania. Również art. 50 § 1 ppsa przewiduje dla prokuratora wyłącznie legitymację do wniesienia skargi. W literaturze wyrażono pogląd, że uprawnienie takie można wywieść z art. 64b § 1 ppsa (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 64(a). W tym kontekście można zauważyć, że wskazany przepis przewiduje odpowiednie stosowanie do sprzeciwu przepisów o skardze, jedynie "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej", podczas gdy art. 64a ppsa poza przedmiotem postępowania zdaje się zakreślać również krąg podmiotów legitymowanych do złożenia sprzeciwu od decyzji (zob. S. Dudziak, Pozycja prawna prokuratora po nowelizacji postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Prok. i Pr. 2017, nr 12, s. 126-136). Pomimo częściowo prawotwórczego charakteru takiego stanowiska, pogląd o przyznaniu w takiej sytuacji prokuratorowi legitymacji do złożenia sprzeciwu uzasadniany jest jednak przede wszystkim potrzebą ochrony szczególnych wartości, poddanych opiece tego podmiotu, tj. praworządności oraz praw człowieka i obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę powyższy pogląd akceptuje i opowiada się za uznaniem legitymacji do złożenia sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej także w przypadku prokuratora który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 8 § 1 ppsa w zw. z art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa. Odrębnym zagadnieniem które należy rozważyć w takim przypadku jest jednak kwestia terminu do złożenia sprzeciwu. Prokurator wywodzi termin sześciomiesięczny z art. 53 § 3 ppsa w zw. z art. 64b § 1 ppsa. W tym miejscu należy wskazać, że odpowiednie stosowanie przepisów nie jest czynnością o charakterze jednolitym. W literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, że "odpowiednie stosowanie przepisów" może oznaczać: po pierwsze, przypadki w których zastosowanie przepisów stosowanych do zakresu odniesienia następuje bez konieczności zmian w ich dyspozycji, po drugie, przypadki w których z uwagi na zakres odniesienia przepisy stosowane wymagają dokonania określonych modyfikacji w ich dyspozycji, po trzecie, przypadki w których ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio, wyłączone jest zastosowanie przepisów do zakresu odniesienia (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08 i powołana tam literatura). W tym kontekście należy rozważyć wzajemną relację przepisów art. 64c § 1 ppsa, art. 53 § 3 ppsa i art. 64b § 1 ppsa. Zważywszy zatem, że żaden przepis ppsa nie przewiduje dla prokuratora osobnego terminu do wniesienia sprzeciwu, zaś w postępowaniu ze sprzeciwu przepisy dotyczące skargi stosuje się jedynie odpowiednio i to pod tym dodatkowym warunkiem, że ustawa nie stanowi inaczej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 53 § 3 ppsa należy do tej grupy przepisów która, nie może mieć zastosowania w postępowaniu w sprawie sprzeciwu. Termin do wniesienia sprzeciwu został bowiem w sposób wyczerpujący uregulowany odrębnie od skargi, w dedykowanym przepisie art. 64c § 1 ppsa i brak podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów o skardze. Przepis ten ma charakter kompleksowy w takim sensie, że określa termin do złożenia sprzeciwu dla wszystkich podmiotów uprawnionych ("sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji"). Zauważyć przy tym należy, że w przypadku gdy intencją ustawodawcy było ustanowienie dla prokuratora dłuższego terminu do złożenia środka zaskarżenia, uczynił to w drodze przepisu wprowadzającego lex specialis w stosunku do regulacji ogólnej, w taki sposób jak art. 53 § 3 ppsa stanowi lex specialis w stosunku do art. 53 § 1 i 2 ppsa. Nielogiczną konstrukcją byłoby natomiast wprowadzenie wyjątku od zasady przewidzianej w art. 64c § 1 ppsa nie w drodze dedykowanego przepisu, ale generalnego odesłania do przepisów o skardze, w sytuacji gdy przepisy regulujące postępowanie ze sprzeciwu stanowią już lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących skargi. W ocenie Sądu brak odniesienia do sprzeciwu w art. 53 § 3 ppsa oraz nie wprowadzenie w przypadku sprzeciwu analogicznej do ww. przepisu konstrukcji stanowi zatem celowy zabieg ustawodawcy, który przewidział dla prokuratora dłuższy termin do złożenia skargi, ale nie sprzeciwu. Jest to tym istotniejsze, że jak raz jeszcze należy podnieść, przepis art. 64b § 1 ppsa przewiduje stosowanie przepisów o skardze wyłącznie w przypadku gdy ustawa nie stanowi inaczej. Kompleksowe uregulowanie terminu wniesienia sprzeciwu w art. 64c § 1 ppsa, przy jednoczesnym braku w przepisach ppsa jakichkolwiek wyjątków w tym zakresie, oznacza że przepis art. 53 § 3 ppsa jako sprzeczny z art. 64c § 1 ppsa nie nadaje się do zastosowania w postępowaniu ze sprzeciwu. Prowadzi to do wniosku, że termin na złożenie sprzeciwu również dla prokuratora wynosi czternaście dni od dnia doręczenia stronie decyzji kasatoryjnej – stosownie do art. 64c § 1 ppsa. Dodatkowo należy podnieść, że o ile sama legitymacja dla prokuratora do wniesienia sprzeciwu jest uzasadniona ze względów celowościowych, o tyle przyjęcie sześciomiesięcznego terminu na wniesienie sprzeciwu stałoby w oczywistej sprzeczności z ratio legis wprowadzenia tej instytucji. Jak bowiem wskazano już powyżej, podstawowym celem wprowadzenia instytucji sprzeciwu było przyspieszenie postępowań dotyczących decyzji kasatoryjnych. Temu właśnie celowi służą odrębności przewidziane w postępowaniu ze sprzeciwu, takie jak: krótsze terminy, zarówno na wywiedzenie sprzeciwu (14 dni - art. 64c § 1 ppsa) jak i na jego przekazanie przez organ do sądu (14 dni - art. 64c § 4 ppsa) a także wprowadzenie terminu dla sądu na rozpoznanie sprzeciwu (30 dni - art. 64d § 1 ppsa) łącznie z zasadą rozpoznawania sprzeciwów na posiedzeniu niejawnym, wyłączenie udziału uczestników w postępowaniu (art. 64b § 3 ppsa), czy też ograniczenie zakresu kontroli sądu (art. 64e ppsa). Przyjęcie możliwości wniesienia przez prokuratora sprzeciwu w terminie sześciomiesięcznym niweczyłoby zamiar ustawodawcy, zwłaszcza że można się spodziewać, że sprawa administracyjna zostanie już w tym czasie zakończona poprzez wydanie decyzji ostatecznej (zob. P. Pietrasz, J. Jagielski, J. Piecha [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 518-519, J.G. Firlus [w:] H. Knysiak-Sudyka [red.] postępowanie sądowoadministracyjne. Zarys wykładu, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r., s. 140). Należy też zauważyć, że zakwestionowanie możliwości zastosowania w sprawie art. 53 § 3 ppsa nie oznacza pozbawienia prokuratora uprawnień w postępowaniu, albowiem na skutek wydanej decyzji kasatoryjnej sprawa wraca do rozpoznania przez organ I instancji. Prokurator będzie mógł przystąpić do tego postępowania i w nim uczestniczyć, broniąc interesu społecznego poprzez zaprezentowanie organom administracyjnym odpowiednich twierdzeń i wniosków co do merytorycznego sposobu załatwienia sprawy, wnosić środki odwoławcze od wydanych rozstrzygnięć oraz ewentualnie zaskarżyć orzeczenia organów do sądu administracyjnego, jak również uczestniczyć w postępowaniu sądowym. W tym kontekście można dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest doprowadzenie do zgodności działania organów administracji publicznej z prawem. Jeżeli ten sam cel może zostać osiągnięty w sposób szybszy i prostszy poprzez ewentualne wyeliminowanie naruszenia prawa w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, to szansa ta powinna zostać wykorzystana, również dlatego, że weryfikacja aktu na drodze administracyjnej ma pierwszeństwo przed weryfikacją w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 6/05). Dodatkowo wskazać należy, że w najnowszych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stanął na stanowisku, że brak jest możliwości zastosowania art. 53 § 3 ppsa w postępowaniu ze sprzeciwu (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2023 r., sygn. akt I OZ 499/23 i z 14 grudnia 2023 r. i z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt I OZ 583/23). Pogląd wyrażony w powyższych orzeczeniach Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że sprzeciw od decyzji z 27 lutego 2023 r. złożony został z uchybieniem terminu i jako taki podlegał odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64b § 1 ppsa. Z tych względów zażalenie nie jest zasadne i dlatego na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.