I OSK 2131/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 243/22 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 29 listopada 2021 r. nr SKO.421.1181.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 lipca 2022 r. III SA/Gd 243/22, oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 29 listopada 2021 r. nr SKO.421.1181.2021, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. N.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spawy w postaci art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 listopada 2021 r., pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. z uwagi na niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącego A. N. oraz świadków: B. S., K. N., K. N., M. K., M. N. oraz K. D., co skutkowało błędnym ustaleniem stopnia samodzielności M. N. oraz rzeczywistego zakresu czynności podejmowanych przez A. N. w związku ze sprawowaniem opieki nad matką; b) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. z uwagi na dokonanie przez organ II instancji wybiórczej i dowolnej oceny dowodów, przy jednoczesnym oparciu się wyłącznie na treści sporządzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, podczas gdy z pozostałego materiału dowodowego wynika, że skarżący porzucił zatrudnienie za granicą i zamieszkał z matką w celu sprawowania nad nią opieki, z uwagi na stan zdrowia M. N., która jest całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji; c) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ II instancji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do: - zakresu faktycznie podejmowanych przez skarżącego, w ramach opieki nad matką, czynności; - rzeczywistego zakresu czynności, w których M. N. nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie, co skutkowało nieuprawnionym przyjęciem, że pomoc jaka udzielana jest przez skarżącego matce nie uniemożliwia mu aktywności zawodowej, a co za tym idzie doprowadziło do załatwienia sprawy w sposób sprzeczny ze słusznym interesem strony; 2. prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, podczas gdy skarżący rezygnując z zatrudnienia i sprawując całodzienną opiekę pad niepełnosprawną, uznaną za niezdolną do samodzielnej egzystencji matką, wypełnia wszelkie przesłanki niezbędne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Odniesienie się do zarzutów będzie jednak wymagało przytoczenia istotnych ustaleń faktycznych, jakie Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, a zatem zostaną rozpoznane łącznie. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w chwili wydawania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.; dalej: u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym niż wymienione w pozostałych punktach osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie podnosi się, że "zgodnie z tym przepisem podstawowym warunkiem, od którego spełnienia zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niemożliwością podjęcia bądź kontynuowania pracy zarobkowej" (zob. wyrok NSA z 16.11.2023 r., I OSK 1946/22, LEX nr 3634295). "Do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie znacznego stopnia niepełnosprawności u podopiecznego wnioskodawcy zobowiązanego do świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby niepełnosprawnej, ale przede wszystkim rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź niepodejmowanie takich zajęć z uwagi na konieczność podjęcia opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować" (zob. wyrok NSA z 24.08.2023 r. I OSK 1575/22, LEX nr 3599120; wyrok NSA z 12.07.2023 r. I OSK 1096/22, LEX nr 3613994). Z akt sprawy wynika, że M. N. (matka skarżącego) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 3 grudnia 2019 r., z którego wynika, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, co odpowiada orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą starszą (79 lat) i ma problemy z chodzeniem, m.in. z powodu zapalenia żył i silnych bólów biodra. Poza tym ma podwyższony cholesterol. W związku z ograniczonymi możliwościami ruchowymi funkcjonuje głównie w mieszkaniu. Sąd I instancji prawidłowo przyjął zatem, na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., że w postępowaniu dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje ustalenia zakresu rzeczywiście sprawowanej opieki na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno na podstawie dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Dowody te podlegają łącznej ocenie, co też w sprawie miało niewątpliwe miejsce. Faktyczny stopień samodzielności M. N. został ustalony na podstawie wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że M. N. potrzebuje intensywnej pomocy jedynie w sytuacjach związanych z koniecznością wyjścia z domu. W obrębie domu stałej opieki nie wymaga. Jest bowiem osobą w miarę samodzielną, w tym znaczeniu, że nie potrzebuje nieustannej i kompleksowej opieki. Nie jest osobą leżącą, niezdolną do samodzielnego pozostania w domu, dla której należy całkowicie podporządkować rutynę dnia codziennego. Z wywiadu środowiskowego nie wynika, aby M. N. wymagała pomocy przy ubieraniu, utrzymywaniu higieny, czy karmieniu, a także aby wymagała stałego nadzoru w związku ze stanem umysłowym, przyjmowaniem leków, czy nieustannego monitorowania parametrów ciała, jak np. ciśnienie tętnicze krwi, czy poziom cukru. Z opisu wykonywanych czynności wynika, że stanowią one w istocie zwykłą opiekę i pomoc w codziennym funkcjonowaniu (zakupy, sprzątanie, naprawy). Deklarowane przez skarżącego prace, jako czynności wykonywane co pewien czas, nie wymagają jego ciągłej obecności, co w ocenie Sądu I instancji, przy odpowiedniej organizacji pełnionych obowiązków, umożliwia mu podjęcie zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie. Realizowane przez skarżącego czynności mogą być wykonywane pomimo zatrudnienia, a stan zdrowia jego matki, w ustalonych okolicznościach, nie wymaga jego nieprzerwanej obecności i pomocy, jak to ma miejsce w przypadku osób leżących, nieposiadających możliwości poruszania się lub wymagających stałej kontroli i obecności opiekuna z uwagi na dolegliwości fizyczne lub umysłowe, stanowiące zagrożenie dla życia lub zdrowia chorego. Ustalenia te (co do zakresu koniecznej opieki i samodzielności M. N.) są kwestionowane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), z uwagi na to, że oparte zostały jedynie na wywiadzie środowiskowym, bez przesłuchania skarżącego w charakterze strony i jego rodzeństwa w charakterze świadków. Zauważyć w związku z tym należy, że z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. wynika, że "Jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości." Podzielić należy stanowisko wyrażane w orzecznictwie na tle art. 23 ust. 4aa u.ś.r., że "Na użytek ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca przewidział specyficzny instrument badania i weryfikacji, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia zarazem aktywność zarobkową i zawodową jej opiekuna" (wyrok WSA we Wrocławiu z 30.03.2021 r. IV SA/Wr 69/21, LEX nr 3172459). Tym bardziej w okolicznościach tej sprawy, gdzie osoba wymagająca opieki sama w trakcie wywiadu środowiskowego precyzyjnie określiła zakres sprawowanej opieki, a wnioskodawca świadczenia pielęgnacyjnego był obecny przy jego sporządzaniu i nie zgłaszał w tym zakresie dodatkowych uwag. Przesłuchiwanie dodatkowych świadków na okoliczności związane z zakresem koniecznej opieki było zatem w tych okolicznościach zbędne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej akta spawy nie zawierają też jednoznacznego dowodu (poza twierdzeniem samego zainteresowanego), że powodem powrotu skarżącego z zagranicy i zamieszania z matką była konieczność sprawowania opieki nad nią, co również nie przesądza o jej koniecznym zakresie. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.