I OSK 2082/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 885/21 w sprawie ze skargi Z. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 23 sierpnia 2021 r., znak: SKO 4316/346/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 885/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA, Sąd i Instancji), po rozpoznaniu skargi Z. Ż. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO, organ II instancji, skarżący kasacyjnie) z 23 sierpnia 2021 r., znak: SKO 4316/346/21, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 2 sierpnia 2021 r. organ I instancji – powołując się na art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej: uśr) – odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką T. Ż. z powodu braku możliwości ustalenia, kiedy wystąpiła niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz z uwagi na fakt, że osoba ta pozostaje w związku z małżeńskim, zaś wobec jej małżonka nie wydano orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO utrzymało tę decyzję w mocy, jednak zanegowało przyjętą w tym orzeczeniu wykładnię art. 17 ust. 1b uśr wskazując, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, data powstania niepełnosprawności nie może wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium zgodziło się natomiast, że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie to nie może być przyznane wnioskodawcy, ponieważ jego wymagająca opieki matka pozostaje w związku z małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Strona wniosła do WSA skargę na decyzję organu II instancji, uznając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką za niezasadną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu sprowadza się w sprawie do oceny prawidłowości stanowiska organów administracji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W opinii tego Sądu, pogląd organów wykluczający w realiach rozpoznawanej sprawy prawo skarżącego do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z stopniu znacznym nie jest właściwy, ponieważ w sprawie tej zaistniały okoliczności dające podstawę do odejścia od wykładni literalnej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr na rzecz wykładni systemowej i celowościowej. Zgodnie zaś z tą wykładnią, zdaniem WSA należy przyjąć, że w sytuacji, gdy ustawowo wskazany opiekun z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą jej wymagającą, obowiązek alimentacyjny (w tym zaś przypadku uprawnienie do świadczeń) może przejść na kolejną z uprawnionych osób, nawet wówczas gdy dotyczy to małżonka nielegitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności. Według WSA, takimi okolicznościami będzie między innymi podeszły wiek osoby zobowiązanej, który uniemożliwia już sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wymagająca pomocy, gdyż sam obowiązany takiej opieki wymaga. W rezultacie Sąd ten stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy wystąpiła sytuacja, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swoich obowiązków alimentacyjnych wobec żony z uwagi na swój bardzo podeszły wiek, stan zdrowia, a także konfliktowe relacje małżonków, spowodowane regularnym nadużywaniem alkoholu przez męża. Skargą kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku pełnomocnik SKO zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr w związku z art. 6 kpa, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu osoby, nad którą jest sprawowana opieka, w sytuacji, gdy osoba ta (niepełnoprawna) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze kasacyjnej sformułowano także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, a w szczególności nie naruszając przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy; art. 134 § 1 ppsa, poprzez stwierdzenie, że stan zdrowia męża T. Ż. wyklucza sprawowanie przez niego opieki nad żoną, choć - wolą ustawodawcy - ocena, czy mąż - z uwagi na jego stan zdrowia - jest w stanie wypełniać we właściwy sposób obowiązek alimentacyjny względem żony będącej osobą niepełnosprawną, jest rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydawanym przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności i sądy powszechne, a nie - przez wskazany w ustawie o świadczeniach rodzinnych - organ administracji lub sąd administracyjny; art. 151 ppsa, w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, gdyż skarga Z. Ż. - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji, rozpoznaniem skargi i jej oddaleniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 ppsa, jednak kluczowe znaczenie ma w sprawie wykładnia przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się bowiem do tego, czy skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną znacznym stopniu matką, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie, uwzględniając art. 269 § 1 ppsa, podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którym: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za ścisłą wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że warunek w postaci legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, został wprowadzony do przywołanego przepisu z dniem 14 października 2011 r., jednak już uprzednio, przed nowelizacją, warunek ten był w orzecznictwie przyjmowany w drodze wykładni poprzedniego brzmienia przepisu. Wskazano, że bezwarunkowe pozbawienie prawa do świadczenia w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim w okresie poprzedzającym zmianę było oceniane jako niekoherentne z przeprowadzonymi zmianami skutkującymi poszerzeniem kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzące do sprzeczności. Aby zachować spójność systemową, w części orzecznictwa dopuszczano zatem przyznawanie prawa do świadczenia osobom z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki sam legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności, odstępując od literalnego brzmienia przepisu. Wprowadzoną zmianę w brzmieniu przepisu można zatem w tym kontekście uznać za doprecyzowanie przepisu i nadanie mu brzmienia, które odpowiadało ówczesnej praktyce, uwzględniającej kontekst systemowy, w tym konstytucyjny. W ocenie składu siedmiu sędziów NSA, nie może jednak budzić wątpliwości, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. W konsekwencji ustawodawca potwierdził dotychczasowe stanowisko judykatury, na jakich zasadach inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, jedną z nich jest warunek legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko, zgodnie z którym punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Przyjęto zatem, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Sąd ten uznał, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. W odniesieniu do analizowanych przepisów Sąd ten stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Rozważając natomiast względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie wykładni językowej poddanych analizie przepisów, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a więc nie narusza art. 2, art. 32 ust. 1, art. 18, art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Skład wydający uchwałę podniósł w szczególności, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane (jakim w realiach rozpoznawanej sprawy kasacyjnej jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Podniesiono też, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji prawidłowo stwierdził brak podstaw do przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący kasacyjnie skutecznie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr. Oznacza to, że brak było podstaw do uchylenia przez WSA zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych względów, na podstawie art. 188 ppsa oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 193 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 ppsa mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżącego do tego Sądu.