II SA/Kr 313/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.O. kwotę 200 / dwieście / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz [...], na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1, art. 46a ust. 7 pkt 4 oraz art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /Dz.U. z 2000 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm./, określił, na rzecz wnioskodawcy J. P., środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu stolarskiego bez procesu lakierownia na działce nr [...] i [...] w miejscowości [...] Organ podał charakterystykę przedsięwzięcia i wskazał warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, jak również wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Nie stwierdził zagrożenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, ani konieczności przeprowadzenia postępowania dotyczącego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Nie stwierdził również konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Na wnioskodawcę nałożył obowiązki w postaci: wykonania zieleni izolacyjnej, bieżącego monitorowania hałasu, pracy zakładu wyłącznie w zamkniętych pomieszczeniach oraz uzyskania stosownych decyzji oraz informowania Marszałka Województwa o zakresie korzystania ze środowiska. Dalej organ stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego uzyskano uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...] (postanowienie z dnia [...] r.), z Wydziałem Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Starostwa Powiatu [...] (postanowienie z dnia [...] r.) oraz wydano postanowienie w którym Burmistrz [...] stwierdził konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko na podstawie opinii Starosty [...] z dnia [...] r. i opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. Planowana inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2004, Nr 257, poz. 2573) i jako taka, zgodnie z art. 46 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym wieś [...] w Gminie [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r.) planowana inwestycja znajduje się w jednostce strukturalnej "[...]" tj. terenach mieszkalnictwa zagrodowego z dopuszczeniem pojedynczych obiektów i urządzeń usług komercyjnych na wydzielonych działkach. W zakres pojęcia "usługa komercyjna", stosownie do treści § 4 pkt 8 planu, wchodzą m.in. usługi rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego oraz inne usługi o zbliżonym charakterze. Realizacja usług komercyjnych jest generalnie dopuszczalna w określonej w planie proporcji pod warunkiem, że nie jest to inwestycja zakazana planem jako pogarszającą jakość środowiska, w szczególności związana z gromadzeniem i przetwarzaniem odpadów, złomu i zużytych pojazdów oraz ze składowaniem substancji i surowców mogących pogorszyć stan środowiska oraz uciążliwość tej usługi nie wykracza poza teren inwestycji. Usługi komercyjne mają mieć charakter jednostkowy na danym terenie, to znaczy faktycznie ma to być teren mieszkalnictwa zagrodowego, w którym działalność komercyjna jest prowadzona w pojedynczych przypadkach i gdy nie powoduje to zmiany funkcji terenu z mieszkalnego na usługowy. Planowana inwestycja polega na realizacji niewielkiego rodzinnego zakładu stolarskiego o wielkości zatrudnienia do [...] osób, wykonującego wyroby stolarskie surowe, bez lakierowania, co pozwala zakwalifikować działalność jako rzemiosło produkcyjne mieszczące się w definicji usług komercyjnych, a nie produkcji. Organ uznał, że sposób magazynowania i unieszkodliwiania odpadów z drewna oparty o odpylacze eliminuje wpływ pyłów z produkcji na nieruchomości sąsiednie, natomiast sposób zagospodarowania pozostałych odpadów jest zgodny z wymaganiami ustawy o odpadach. Wpływ na nieruchomości sąsiednie został ograniczony poprzez wykonanie wzdłuż budynku nr [...] ściany bez otworów okiennych z wytłumieniem wełną mineralną oraz wyposażenie zakładu w okna o podwyższonej izolacyjności oraz wykonanie zieleni izolacyjnej. Również hałas nie przekracza obecnie norm emisji hałasu ustanowionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożyła E. O., podnosząc, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wielokrotnie wskazywała w pismach do organu I instancji na nieprawidłowości, co jednak zostało całkowicie zignorowane. Obecnie zaskarżona decyzja jest powieleniem poprzedniej decyzji w sprawie, która została uchylona przez SKO w [...]. Odwołująca się wniosła o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W uzasadnieniu w szczególności wskazała, że decyzja dotyczy działki która nie istnieje, a zamiast niej pod inwestycję przeznaczona jest działka [...], która nie spełnia wymogów określonych w § 7 ust. 7 pkt 2 planu zagospodarowania, nie jest więc działką budowlaną. Zarzuciła, że organ I instancji, w dalszym ciągu nie ustosunkował się do zarzutu niespełnienia przez inwestycję dziesięciu warunków zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Argumentowała, że § 4 ust. 8 planu nie podaje, wbrew uzasadnieniu decyzji, co należy rozumieć pod pojęciem usługi, a jedynie wymienia jakie usługi komercyjne są dopuszczalne przez plan w określonych jednostkach strukturalnych. Jeżeli zatem dana działalność gospodarcza w jednostce [...] nie jest usługą komercyjną, to nie ma żadnej możliwości dopuszczenia takiej działalności. Nadto, zdaniem odwołującej się, nie sposób uznać za usługę działalności w ramach której wytworzone produkty nie trafiają bezpośrednio do konsumenta, a do pośredników, którzy dopiero wprowadzają produkty na rynek. Podniosła, że Burmistrz odwołał się do możliwości realizacji usług komercyjnych w określonej w planie proporcji, nie podał jednak jej obliczenia. A inwestycja wcale nie ma charakteru pojedynczego, albowiem już w wielu decyzjach, które dotyczą sąsiedztwa odwoływał się do tego właśnie pojęcia. Wskazała także na nadmierny hałas, jaki będzie się wiązał z prowadzoną działalnością gospodarczą. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 46, art. 48 i art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nie zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] r. Zarzuciło Kolegium, że przesłane akta są niekompletne. Wskazało, że planowana inwestycja, opisana w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o takim oddziaływaniu, a także wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest Burmistrz [...], przy czym konieczne jest dokonanie uzgodnień z organem ochrony środowiska oraz organem o którym mówi art. 57 cyt. ustawy, czyli państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Przesłanką wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan taki został uchwalony. Uzgodnienia o których mowa zapadają w trybie art. 106 kpa, w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Kolegium zarzuciło brak w przesłanych aktach dokumentacji przedmiotowej sprawy. Na koniec Kolegium wskazało, że uzasadnienie winno być wyczerpujące i ujawniać motywy jakimi organ kierował się przy wydawaniu decyzji , gdyż wadliwości uzasadnienia stanowią jedną z częstszych przyczyn uchylenia orzeczeń. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. złożyła E. O. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie SKO w [...] wydania decyzji w której stwierdzi zgodność lub sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że organ odwoławczy mimo nie przesłania akt przez Burmistrza dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, gdyż złożyła brakującą dokumentację osobiście, i to wystarczało do wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, przytaczając argumentację przedstawioną już w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisów art. 138 i art. 15 kpa organ odwoławczy co do zasady ma obowiązek sprawę rozpoznać merytorycznie. Możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce tylko w wypadku opisanym w § 2 art. 138 tj. wówczas, kiedy sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Takie ograniczenie możliwości kierowania sprawy do ponownego rozpoznania z założenia ma służyć realizacji zasady sprawności i szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa. Prawdą jest, że organ I instancji przedstawił Samorządowemu Kolegium odwołanie od własnej decyzji z dnia [...] r. z aktami liczącymi [...] kart /w tym sama decyzja/. Jest oczywiste, że nie były to akta sprawy, bo choćby z samego uzasadnienia decyzji wynika, że w sprawie został zgromadzony daleko obszerniejszy materiał, a skarżona odwołaniem decyzja zapadła w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Nieprzedstawienie jednak przez organ I instancji, wraz z odwołaniem, kompletnych akt nie musi jeszcze powodować konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Odwołanie wpłynęło do Kolegium w dniu [...] r., w dniu [...] r. zapadła zaskarżona decyzja bez podjęcia nawet próby skompletowania lub choćby wyjaśnienia przyczyny braku akt. W ten sposób prawdopodobne uchybienie organu I instancji polegające na niedbałości w przekazaniu akt, stało się w istocie jedyną przyczyną kasacyjnej decyzji odwoławczej. Takie działanie organu odwoławczego, jako naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, nie może być akceptowane. Organ ten winien podjąć wszelkie działania procesowo – organizacyjne dla zapewnienia warunków umożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy. Wydana w opisanych warunkach zaskarżona decyzja stanowi w istocie zbiór cytatów przepisów i teoretycznych rozważań nie nawiązujących do realiów rozpatrywanej sprawy, a nawet do materiałów przedstawionych przez stronę. Opisowi wynikających z przepisów wymagań nie towarzyszy zaś wskazanie braków w zakresie postępowania wyjaśniającego. Co więcej, nawet i w tak wadliwie wydanej decyzji znalazły się oczywiste błędy merytoryczne. I tak przedmiotowej inwestycji nie może dotyczyć § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stolarnia nie jest instalacją opisaną w tym przepisie, nie jest więc wcale oczywiste – jak pisze Kolegium – że wymaga sporządzenia raportu. Organ I instancji przedmiotową inwestycję, jako mogącą wymagać sporządzenia raportu, przyporządkował przepisowi § 3 ust. 1 pkt 46 /tartaki, stolarnie.../ rozporządzenia i stwierdził, że wydane zostało postanowienie o konieczności sporządzenia raportu. Skoro stolarnia jest inwestycją objętą hipotezą pkt. 2, a nie pkt. 1 ust. 1 art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, to organem właściwym do wydania uzgodnienia zgodnie z art. 57 tej ustawy nie jest wojewódzki, lecz powiatowy inspektor sanitarny. Takie zaś uzgodnienie, jak twierdzi organ I instancji, zostało wydane. Opisane uchybienia oznaczają konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.