VII SA/Wa 1304/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. R. i W. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. R. i W. R. kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. R. i W. R. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nakładające na A. R. i W. R. - w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409) - opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] maja 2012 r. na nieruchomości nr ew. [...] wykazały, że na działce znajduje się "przylegający do tylnej ściany budynku gospodarczego, będący w budowie budynek mieszkalny. Budowę ok. 1987 r. rozpoczął nieżyjący brat Z. R. – E. R., który zrealizował inwestycję do pierwszej kondygnacji, natomiast po jego śmierci ok. 2000 r. roboty kontynuował Z. R. Stan zaawansowania robót na dzień kontroli był następujący: wykonano ściany zewnętrzne pierwszej kondygnacji, strop, fragmenty ścian drugiej kondygnacji, instalacja c.o. w części lokali. Wymiary obiektu w budowie 16,20 m x 3,90 m, wysokość ok. 3,50 m. W części parteru znajdują się cztery pomieszczenia, jedną ścianę stanowi ściana wspólna z budynkiem gospodarczym. Ok. 2008 r. zamontowano okna PCV oraz wykonano ocieplenie ścian zewnętrznych styropianem. Według oświadczenia Józefa Rzepeckiego, rodzice mieli stosowne zezwolenie na budowę budynku mieszkalnego". W. R. oświadczył: "Jestem z bratem A. współwłaścicielem nieruchomości położonej w [...] ul. [...] dz. nr [...]. Ww. nieruchomość otrzymaliśmy od rodziców darowizną w dniu [...] kwietnia 2003 r. wówczas była ona już zabudowana budynkami gospodarczymi oraz budynkiem mieszkalnym. Jednocześnie wyjaśniam, ww. nieruchomość od początku była własnością moich rodziców i odkąd pamiętam istniały na niej zabudowania jakie wskazałem" oraz załączył fragment Aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. stanowiącego umowę darowizny, z którego wynika, m. in. że "Nieruchomość oznaczona jako działka numer [...] o pow. 2,21 ha jest zabudowana domem mieszkalnym o pow. 60 metrów kwadratowych, stodołą i oborą" oraz fragmenty map zasadniczych działki nr ew. [...] z roku 1974, 1994 oraz 2004, na których nie widnieje przedmiotowy budynek. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta [...] poinformował, że "w latach 1986 - 2012 nie wydano pozwolenia na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], przy ul. [...]. (...) Z roku 1985 r. nie posiadamy dokumentacji w archiwum zakładowym". Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ powiatowy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 16,20 m x 3,90 m przyległego do budynku gospodarczego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] listopada 2013 r. dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W dniu [...] stycznia 2013 r. A. R. oraz W. R. przedłożyli dokumenty wymagane postanowieniem [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W dniu [...] czerwca 2013 r. przedstawiciele organu powiatowego dokonali kolejnej kontroli ww. nieruchomości, w wyniku której stwierdzono: "podstawowe wymiary obiektu zgodne z projektem zamiennym, usytuowanie obiektu zgodne z projektem zagospodarowania działki. Stwierdzono odstępstwo od projektu polegające na błędnym wskazaniu otworu okiennego w elewacji od strony podwórza w pomieszczeniu kotłowni wykonano ścianę rozdzielającą pomieszczenie z korytarzem. Od strony dz. nr ew. [...] brak luksferów w otworach okiennych i drzwiowych na dzień kontroli nie wykonano zbiornika na nieczystości płynne. Zakres robót zgodny ze wskazanym w oświadczeniu B. H." oraz powołano sie na dokumentację fotograficzną. W następstwie powyższego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na A. R. oraz W. R. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu budowy budynku mieszkalnego (przyległego do budynku gospodarczego) bez wymaganego pozwolenia na budowę zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] ul. [...], gm. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia uznał, że postanowienie organu I instancji jest zgodne z prawem. Inwestorzy powinni przed przystąpieniem do realizacji inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas ją realizować. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06) organ wskazał, że stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 niniejszej ustawy (dot. samowolnej budowy obiektu) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednakże w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Ponieważ wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony słusznie stwierdzono, że przedmiotowa budowa obiektu budowlanego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Przedmiotowa budowa jak wynika z protokołu kontroli [...] maja 2012 r. nie została zakończona a zatem organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Następnie organ wskazał, że z ustaleń organu powiatowego wynika, że ww. budynek nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Ponadto zakres robót budowlanych jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. W związku z powyższym zaistniały przesłanki umożliwiające zalegalizowanie przedmiotowej budowy budynku mieszkalnego. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Wobec zaś wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem na inwestorów, tj. przedłożeniem dokumentów, należało wyliczyć wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał, że opłata legalizacyjna została wyliczona w oparciu o art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organ powiatowy obliczył przedmiotową karę zaliczając przedmiotowy budynek do kategorii I, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne. W rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia wymaganej należności były następujące wartości: - współczynnik kategorii obiektu - 2,00 (kategoria I), - współczynnik wielkości obiektu - 1,00, - stawka opłaty - 500,00 zł. W związku z powyższym: 500,00 zł x 2,00 x 1,00 x 50 = 50 000,00 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Odnosząc się do zarzutów skarżących podważających trafność wyznaczenia kategorii obiektu (kat I), organ wskazał, że treść projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przyległego do budynku gospodarczego jest jednoznaczna, zarówno w części opisowej jak i w części rysunkowej i tym samym wyklucza możliwość zakwalifikowania ww. budynku zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane do kategorii II, tj. budynki służące gospodarce rolnej jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe. Ponadto decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w odległości 2,0 m od granicy z działką nr ew. [...], przyległego do budynku gospodarczego oraz wykonaniu nowej wspólnej konstrukcji dachu obu budynków znajdujących się na terenie części działki nr ew. [...]. Określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu podstawowe parametry wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a w postępowaniu legalizacyjnym organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zrzutów skarżących którzy wskazali, że budynek objęty postanowieniem jest budynkiem gospodarczym i jako taki został on zgłoszony do procedury legalizacyjnej w Urzędzie Gminy w [...] oraz domagali się wystąpienia do Urzędu Gminy w [...] o dokumenty legalizacyjne tego budynku, organ stwierdził, że zwracał się do ww. urzędu i uzyskał odpowiedź, że takich dokumentów w urzędzie brak. Archiwum obejmuje dokumentację od 1985 roku. To doprowadziło organy do wniosku, że stanowisko skarżących odnośnie kategorii budynku jest nietrafne. Następnie organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone jest zgodnie z procedurą legalizacyjną oraz kompetencjami organu w takiej sytuacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] złożyli A. R. i W. R.i wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 f ust. 1 tejże ustawy poprzez zastosowanie do budynku objętego postanowieniem współczynnika 2,0 (Kategoria I - budynki mieszkalne jednorodzinne) w sytuacji, gdy prawidłowa kategoria budynku to kategoria II - budynki służące gospodarce rolnej, jak: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, objęte współczynnikiem 1,0. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli; b) naruszenie art. 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego; c) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach; 3. pominięcie w wydaniu postanowienia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r. o warunkach zabudowy dla części działki nr ew. [...] o powierzchni 0,5279 ha na budynek gospodarczy. Wnieśli również o zobowiązanie Urzędu Miejskiego w [...] do złożenia do akt sprawy oryginału decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr ew. [...] o powierzchni 0,5279 ha na budynek gospodarczy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy administracyjne obu instancji, przeprowadziły postępowanie nie tylko z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, ale także z naruszeniem prawa materialnego art. 49 ust 1 i 2 Prawa budwlanego w związku z art. 48 ust 2 Prawa Budowlanego. Sąd kontrolował postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. nakładające na A. R. i W. R. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu budowy budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowienie o nałożeniu opłarty legalizacyjnej zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego i stanowi kolejny etap postepowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 liopca 1994 r. Zastosowanie procedury legalizacyjnej w prawie tym przewidzianej nie budzi wątpliwości w świetle ustaleń organu. Za organem stwierdzić należy, że stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 niniejszej ustawy nie stosuje się jedynie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. W sprawie ustalono, że w latach 1986 - 2012 nie wydano pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkę nr [...] położoną w miejscowości [...], przy ul. [...]. Zasadnie organ stwierdził, że w przypadku, gdy samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06). W przedmiotowym przypadku na dzień kontroli [...] maja 2012 r. roboty budowlane nie zostały zakończone i zostały wstrzymane postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], które jako adresatów wskazało A. R. i W. R. współwłaścicieli nieruchomości (akt notarialny Rep A Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r.). Przedłożenie dokumentów do których inwestorzy zostali zobowiązani w ww. postanowieniu o wstrzymaniu robót traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót. Przepisy nakładają na organ obowiązek stałego kontrolowania czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót. Obowiązek ten obciąża organ również na etapie postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jeśliby bowiem ustalenia faktyczne poczynione przez organ skutkowały tym, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie będzie możliwe, to wydanie postanowienia w sprawie ustalenia opłaty również nie jest dopuszczalne. Jeśli odpada możliwość legalizacji, odpada też możliwość do obciążania opłatą. Zastosowanie przepisu art. 49 ust. 1 i 2 może mieć miejsc jedynie gdy spełnione zostały przesłanki ustawowe z art 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Konieczne jest więć stwierdzenie przez organ, że budowa budynku mieszkalnego o wymiarach ok. 16,20 m na 3,90 m realizowana bez pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w postanowieniu [...] z dnia [...] marca 2014 r. nie dokonał oceny w tym zakresie. Z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalającą warunki zabudowy na działce nr ew. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego przyległego do budynku gospodarczego w odległości 2,0 m od granicy z działką nr ew. [...] uznać należy, że warunek z art. 48 ust. 2 pkt 1 został spełniony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że budynek nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75 poz. 690). Jednakże organ pierwszej jak i drugiej instancji pominęły oświadczenie projektanta H. B. zawarte w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku, w którym stwierdza on, że w ścianie budunku oddalonej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr ew. [...] znajdują sie otwory. Także w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. stwierdzono, że od strony działki nr ew. [...] "brak luksferów w otworach okiennych i drzwiowych a także nie wykonano zbiornika na nieczystości płynne". Z wyżej wskazanych dowodów wynika, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie spełnienia wymogu z art. 48 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W szczególności informacje zawarte w protokole z dnia [...] czerwca 2013 r. nie zostały w żaden sposób zaktualizowane na dzień wydania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej z dnia [...] marca 2014 r. Należy więc uznać, że na dzień orzekania organ nie miał aktualnych informacji czy dostrzeżone nieprawidłowości zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Brak ustalenia czy naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych zostaly usuniete powoduje że postanowienia organów obu instancji o nałożeniu opłaty legalizacyjnej są przedwczesne i nie mogą się ostać w obrocie prawnym jako wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ niezasadnie zastosował opłatę legalizacyjna odnoszącą sie do budynków mieszkalnych stwierdzić należy, że z załączonego projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że budynek ma zaspakajac potrzeby mieszkaniowe inwestora zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego z dnia [...] listopada 2012 r. Natomiast organ nie mógł wziąć pod uwagę decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2014 r. ustalającej warunki dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącego budynku mieszkalnego na budynek gospodarczy, bowiem zapadła ona już po zakończeniu procedury i wydaniu postanowień organu I i II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe wskazania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, czyli jak w pkt III wyroku.