II OSK 11/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 414/08 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE W dniu 20 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem II SA/GL 414/08 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że stosownie do art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie można odmówić żądaniu składającego wniosek, jeżeli jest ono zgodne z przepisami prawa. Taka sytuacja tworzy po stronie wnioskującego publiczne prawa podmiotowe. Wiąże się to z zasadą legalizmu. Organy administracyjne w swoich działaniach związane są prawem (art. 6 kpa), a w szczególności istotne jest to wtedy, gdy organy korzystają z władczych form działania. Zasadę działania przez organy władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa potwierdza Konstytucja. Skoro zatem art. 56 ustawy przewiduje wydawanie w określonych przypadkach decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, to wnioskujący w razie spełnienia ustawowych warunków ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zrealizowane. Decyzja taka stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organy ustalające lokalizację inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, muszą wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Przez "niezgodność z przepisami prawa" należy przy tym rozumieć "sprzeczność" z tymi przepisami. Normy są wtedy sprzeczne, jeżeli nie można pogodzić ze sobą wynikających z nich praw i obowiązków. Natomiast zgodność oznacza spójność rozpatrywanych norm. Ochrona własności (lub innego prawa do terenu, którym dysponuje wnioskodawca) i wynikającego z niego prawo zabudowy jest jednym z obowiązków organu stosującego prawa (art. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Stwierdzenie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, (art. 1 ust. 2 pkt 1), co uczynił organ odwoławczy i ta ocena mogłaby być podstawą do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niedopuszczalne. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć odmowę ustalenia lokalizacji na wyrażonej sprzeczności z przepisami nakładającymi expressis verbis jakieś ograniczenia. Nie można więc odmówić wydania decyzji, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 56 ustawy. Za nieuprawnione należy także uznać powołanie się przez organ I instancji na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 9 kwietnia 2001 roku jako przepisy odrębne. Rozporządzenie to bowiem nie reguluje odległości masztów telekomunikacyjnych od dróg publicznych, a jedynie określa podział zadań organów w zakresie przygotowania dróg na potrzeby obrony państwa. Skargą kasacyjną z 8 stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy polegającą na przyjęciu, iż podstawą odmowy wydania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego może być wyłącznie przepis art. 56 ustawy w sytuacji wykazania przez organ sprzeczności z przepisami odrębnymi, przyjmując jednocześnie niedopuszczalność oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim art. 1 w/w ustawy. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji było negatywne stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg w Częstochowie, w którym zwrócono uwagę na zbyt małą odległość projektowanego masztu od krawędzi jezdni (w stosunku do wysokości masztu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uznało za słuszne utrzymać decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy w mocy mając na uwadze przepis art. 4 w ust. l ustawy stwierdzający, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w myśl art. 4 ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji warunkach zabudowy, przy czym zgodnie z pkt 1 powołanego przepisu lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Bezspornym w sprawie jest, iż to plan miejscowy wskazuje miejsca lokalizacji inwestycji celu publicznego a w przypadku jego braku następuje to w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być oparte jedynie na art. 56 ustawy, lecz musi brać pod uwagę istniejące w obszarze analizowanym zagospodarowanie poszczególnych nieruchomości. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 16 października 2008 r., II SA/Rz 258/08: "Powyższe uwagi uprawniają do postawienia tezy, że ustalenie przeznaczenia terenu dla inwestycji celu publicznego stosownie do art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Ponadto w przypadku jego braku w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy właściwe do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego winny mieć na względzie treść art. 1 ust. 2 wymienionej ustawy, gdyż przedmiotowa decyzja tworzy normę prawną o charakterze planistycznym dla terenu objętego swym działaniem." Nie budzi wątpliwości, iż przepis art. 1 ustawy znajduje zastosowanie w procedurze planistycznej, kończącej się uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest prawem miejscowym, który jest niejako zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętych w drodze uchwały rady gminy. Natomiast "(...) decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego kreuje normę prawną o charakterze indywidulano-konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. W tym zakresie funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna, gdyż tworzą indywidualną normę prawną dla konkretnej nieruchomości. Innymi słowy, cechą wspólną planu miejscowego oraz decyzji o lokalizacji celu publicznego jest ustalenie warunków zagospodarowania dla nieruchomości objętych planem miejscowym, jak i nieruchomości wymienionych decyzji". Przyjąć więc należy, że niedopuszczalnym jest różnicowanie pod względem prawnym podmiotów, a przede wszystkim ich sytuacji prawnej, z uwagi na to czy nieruchomość jest objęta miejscowym planem, czy też nie. Dlatego też zasadnym jest twierdzenie, że organ administracji ma prawo ocenić inwestycję także pod kątem jej zgodności z przepisami ogólnymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 1 w/w ustawy. Ponadto, oparcie decyzji tylko na art. 56 mogłoby sugerować intencję ustawodawcy sprowadzającą się do przyznania w sferze planowania przestrzennego prymatu interesu społecznego nad prywatnym a w konsekwencji ograniczenia praw jednostki. Wniosek taki byłby całkowicie nieuzasadniony. W wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993r. III ARN49/93; OSN 1994/9/181/ stwierdzono "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to , że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać , o jaki interes ogólny , publiczny chodzi i udowodnić , iż jest on na tyle ważny i znaczący , że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Wprawdzie wyrok Sądu Najwyższego podjęty był na gruncie nieobowiązującej już ustawy, lecz postawiona w tym wyroku teza zachowuje aktualność również dzisiaj. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym eksponuje przecież dwie podstawowe wartości, jakie muszą być uwzględniane przez organy administracji publicznej podejmujące działania w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wartościami tymi są "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój". Przyjęta aksjologia dotyczy również działań przybierających formę decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. l pkt. 2 ustawy reguluje ona zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Potwierdzeniem powyższego stanowiska może być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 października 2007 r., II SA/Rz 482/07, w którym Sąd podzielił stanowisko organów, że "planowana inwestycja /budowa stacji bazowej/ godzi w interes publiczny. Zgodnie z art. 2 pkt.4 ustawy przez interes publiczny, zdaniem Sądu, należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Akta sprawy wskazują, że lokalizacja projektowanej inwestycji jest kontrowersyjna i wywołała zdecydowane protesty mieszkańców osiedla, czyli nie znalazła aprobaty społecznej". Z kolei w wyroku z 16 października 2008 r. tenże Sąd uznał, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być również przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy "Ustalenia poczynione w toku postępowania i konfrontacja ich z obowiązującymi przepisami prawa uzasadniają podjęcie przez organ właśnie rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji decyzji administracyjnej. Wybór rozstrzygnięcia nie jest tożsamy z uznaniowym charakterem decyzji, który wynika z normy materialnego prawa administracyjnego. Sąd doszedł do przekonania, że podstawą prawną decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wyłącznie art. 56 ustawy." "Wykładnia gramatyczna przepisu art.56 ustawy prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art.31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie wykładni funkcjonalnej pozwala na prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 56, iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym art. 1 ust.2 a wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest też własność." W świetle powyższych wyroków, każda projektowana inwestycja musi być zgodna zarówno z przepisami odrębnymi, jak również z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 56 nie tylko wskazuje na ogólne zasady rozstrzygania spraw indywidualnych decyzją administracyjną, ale pozostaje w ścisłym związku z charakterem prawnym decyzji wydawanych na obszarach, na których nie obowiązuje plan miejscowy. Charakter ten wynika z wielu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi o możliwości przeprowadzenia inwestycji polegającej na prowadzeniu robót budowlanych. Możliwość ta, skoro dotyczy przestrzeni bezplanowej, opiera się na przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych /Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 452/. Przyjęcie powyższego stanowiska wynika również z ust. 4 art. 50 ustawy w myśl którego "sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Gdyby jedyną podstawą do wydania pozytywnej decyzji była zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi, to ustawodawca nie nakazałby sporządzenia projektu decyzji przez osobę z uprawnieniami urbanistycznymi. Domniemywać można, iż ustawodawca w ten m.in. sposób zapewnia organom możliwość zachowania ładu przestrzennego. Z wniosku złożonego przez inwestora wynika, że projektowany maszt stacji bazowej miałby 21,5 m wysokości, na którym byłoby zamontowanych 9 anten radioliniowych i 3 anteny sektorowe. Wskazana do zainwestowania działka przy ul. [...] położona jest w dzielnicy mieszkaniowej [...] zabudowanej budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Z akt sprawy nie wynika, aby w sąsiedztwie planowanej wieży znajdowały się obiekty lub budowle o podobnych parametrach i charakterystyce. Istniejące zagospodarowanie osiedla stanowią budynki jedno lub dwurodzinne o zbliżonej wysokości nie przekraczającej dwóch kondygnacji. W takiej sytuacji budowa masztu o wysokości 21,5 m stanowić będzie dysonans przestrzenny. WSA w Rzeszowie w cyt. powyżej wyroku podkreśla, iż zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta w art. 1 ust. 2 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe a także potrzeby interesu publicznego. Przepis art. 2 pkt 1, pod pojęciem "ład przestrzenny" definiuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zauważyć należy, iż powyższe przepisy są realizacją art. 7 ust.1 pkt. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze. zm./ . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zaś przepis art. 53 ust. 5 tej ustawy nakazuje, aby powyższe uzgodnienia zostały dokonane w trybie art. 106 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Zarządu Dróg w Częstochowie z [...] kwietnia 2007 r., [...], w którym negatywnie zaopiniowano lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Niemniej jednak powyższe zajęcie stanowiska w sprawie nie zostało dokonane w formie nakazanej przez art. 106 § 5 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nie rozważyło, jakie skutki prawne pociąga za sobą to naruszenie prawa. Tym samym dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.