I OSK 2165/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3175/21 w sprawie ze skargi A. P. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 listopada 2021 r., nr DO–IV.7613.318.2019.AD w przedmiocie umorzenia postępowania postanawia: 1. sprostować z urzędu postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3175/21, w ten sposób, że w rubrum postanowienia w miejsce numeru pisma "DO –V.7613.318.2019.AD" (wiersz 11 od góry) wpisać numer "DO–IV.7613.318.2019.AD"; 2. oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z 25 listopada 2021 r., A. P. (dalej również: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej również: "Minister", "organ") z 5 listopada 2021 r., informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3175/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "ppsa"), odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismo, którego dotyczyła skarga, nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak było przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. WSA wskazał, że pismo to nie jest decyzją ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż jego charakter określić należy jako wyłącznie informacyjny. W konsekwencji skarga na powyższe pismo nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł A. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Kwestionując postanowienie w całości zarzucił mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niezastosowanie, tj.: naruszenie: a) art. 45 Konstytucji RP, stanowiącego prawo do sprawiedliwego i jawnego procesu, prowadzonego w sposób niezależny i bezstronny, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wbrew zasadzie prawa do sądu, chroniąc interes Skarbu Państwa, rozpoznał skargę A. P. na posiedzeniu niejawnym, mimo że sprawa mogła i powinna być rozpoznana na rozprawie, zaś skarżący nie zrezygnował z przysługującego mu prawa rozpoznania jego sprawy na rozprawie, a nadto nie doręczył pełnomocnikowi skarżącego odpowiedzi na skargę Ministra Rozwoju i Technologii, czym uniemożliwił skarżącemu obronę swojego stanowiska procesowego; 2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, poprzez odrzucenie skargi na czynność materialno-techniczną Ministra Rozwoju i Technologii z 5 listopada 2021 r., nr DO–IV.7613.318.2019.AD, w postaci pisma informującego o umorzeniu postępowania i uznanie, że pismo to nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej, mimo że nie stanowi ono tylko zawiadomienia o sposobie zakończenia sprawy, które nie korzysta z ochrony sądowo-administracyjnej, lecz zastąpiło akt administracyjny w postaci decyzji o umorzeniu postępowania; b) art. 65 § 1 ppsa poprzez zaniechanie przez Sąd doręczenia pełnomocnikowi skarżącego odpisu odpowiedzi na skargę Ministra, choć z przepisu tego wynika obowiązek i oficjalność doręczeń, a nie miało miejsca wyłączenie zastosowania tego przepisu z uwagi na okoliczność wynikającą z art. 66 § 1 ppsa. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zauważyć tu trzeba, że w myśl art. 182 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Wprawdzie, w świetle art. 90 § 2 ppsa, sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania. Sąd odwoławczy wziął tu pod rozwagę, że rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, w zakresie wykraczającym poza analizę dokumentów już w niej zgromadzonych. Podkreślenia wymaga, że art. 90 § 2 ppsa wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por.: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). W oparciu o powyższe brak było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazać tu należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność. Ustala więc, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ppsa. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz, gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych wyżej przesłanek zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ppsa) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przywołane powyżej normy prawa określają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się we właściwości sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, autor skargi kasacyjnej podniósł, że w jego ocenie pismo Ministra z 5 listopada 2021 r. traktować należy jako czynność materialno-techniczną "w postaci pisma informującego o umorzeniu postępowania". Podniósł, że brak potraktowania pisma, jako akt bądź czynność z zakresu administracji publicznej, korzystającej z kognicji sądów administracyjnych, uniemożliwia skarżącemu dochodzenia swoich praw. Z powyższą oceną stanu sprawy nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, że w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria aktów lub czynności objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 ppsa charakteryzuje się następującymi cechami: po pierwsze – nie są to decyzje ani postanowienia; po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); i po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 oraz postanowienia NSA: z 10 maja 2022 r., III OSK 946/22, z 16 listopada 2022 r., III OSK 2438/22). Zatem w oparciu o powyższe kryteria, należało dokonać oceny zaskarżonego pisma Ministra. Bezspornym jest, że rzeczone pismo nie stanowi decyzji, ani postanowienia o których mowa w art. 3 § 2 ppsa – co sam skarżący zauważył w wywodach uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie można go jednakże zakwalifikować do kategorii aktów lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, które podlegałyby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Analizując wskazane wyżej przesłanki konieczne do włączenia aktu lub czynności do zakresu objętego dyspozycją art. 3 § 2 ust. 4 ppsa, zauważyć trzeba, że sporne pismo, mimo że zostało podjęte przez organ administracji publicznej i skierowane do indywidualnej strony konkretnego postępowania (wobec czego nie ma charakteru generalnego), nie dotyczy jednak bezpośrednio uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej – nośnika prawa, generującego uprawnienie, czy obowiązek), a jego treść pozbawiona jest władczego, publicznoprawnego charakteru, co jest konieczne do włączenia go do kategorii czynności, czy aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Sporne pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 5 listopada 2021 r., ma charakter wyłącznie informacyjny, odzwierciedlający jedynie obowiązujący aktualnie stan prawny, powstały w związku z wejściem do obrotu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: "ustawa zmieniająca"). Nie stanowi więc aktu, czy czynności materialno-technicznej, nie można go bowiem zakwalifikować, jako samodzielnego "nośnika" praw, czy obowiązków. Taki właśnie, wyłącznie informacyjny charakter determinowany jest samą treścią pisma, a w szczególności kreuje go forma zwrócenia się do stron: "Szanowni Państwo, informuję, że postępowanie z wniosku A. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 30.07.1965 r. nr Sa-20/20/55 (...) uległo umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16.09.2021 r. (...) Tym samym przedmiotowe postępowanie zostało zakończone. (...) Z poważaniem naczelnik wydziału Rewindykacji Mienia ...". Pismo zawiera wprawdzie wskazanie podstawy prawnej: "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, 1431" – dalej: "kpa") "w zw. z art. 2 ust. 2..." ustawy zmieniającej, jednak również ta jego część nie powoduje automatycznego włączenia do kategorii aktów lub czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego. Słusznie sam autor skargi kasacyjnej zauważa, że taka forma zwrócenia się organu do strony jest niezaskarżalna. W ocenie Składu orzekającego w sprawie, obowiązujący obecnie porządek prawny obliguje organ do zakończenia postępowania objętego normą art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, umorzeniem postępowania w formie wydania decyzji (art. 105 kpa). Jedynie taki akt powoduje bowiem określone normami prawa, konkretne uprawnienia bądź obowiązki strony postępowania, w związku z czym daje jej możliwość dalszego dochodzenia swoich praw, poprzez realizację uprawnienia (obowiązku), bądź ewentualne wniesienie środka zaskarżenia. Dopiero decyzja administracyjna, wydana w przewidzianej prawem formie, zawierająca stosowne pouczenie gwarantuje stronie zachowanie jej praw. Takiej funkcji bez wątpienia nie wypełnia kwestionowane pismo. Za niewystarczające, zdaniem Sądu, uznać należy poprzestanie przez organ na poinformowaniu stron, że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela tu tezę, że "postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26). Dodatkowego podkreślenia wymaga, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej, a dla umorzenia postępowania konieczne jest stwierdzenie go odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 ppsa, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Na marginesie zauważyć trzeba, że w sytuacji braku możliwości skutecznego zaskarżenia pisma Ministra, skarżący mógł rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w opisanej powyżej materii. Wobec powyższych ustaleń należało zgodzić się z Sądem I instancji, że zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Tożsamy pogląd o charakterze i niedopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli pisma informującego o umorzeniu postępowania z mocy prawa, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, został wyrażony w licznych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np.: z 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22, z 4 października 2022 r., I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r., I OSK 1602/22, z 19 października 2022 r., I OSK 1546/22, z 9 listopada 2022 r., I OSK 1284/22, czy z 1 grudnia 2022 r., I OSK 1995/22) - przywołane powyżej stanowiska Skład orzekający w sprawie w całości podziela. Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. W myśl art. 58 § 3 zdanie drugie ppsa, odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Wobec powyższego za prawidłowe uznać należało wydanie przez Sąd I instancji postanowienia z 20 kwietnia 2022 r. w tym właśnie trybie. Odnosząc się do rozwinięcia powyższego zarzutu, zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a skoncentrowanego na argumentacji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie wyłączył "czynność" Ministra z 5 listopada 2021 r. spod kognicji sądów administracyjnych, odrzucając skargę i tym samym uniemożliwiając skarżącemu skuteczne wystąpienie ze swoją sprawą, celem uzyskania rozstrzygnięcia, wskazać należy, że skoro przedmiotem skargi nie był akt ani czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, WSA w Warszawie nie mógł rozpoznać sprawy co do istoty. Zasadnie zatem Sąd ten skargę odrzucił, w konsekwencji czego, takiego działania Sądu I instancji nie można rozpatrywać jako naruszenia prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że prawo do sądu zostało stronie zagwarantowane i zrealizowane, gdyż sąd administracyjny przystąpił do kontroli działania organu i ustalił, że kwestionowane pismo nie jest czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, taka zaś sytuacja wyklucza merytoryczne rozpoznanie sprawy. Ponadto podkreślić należy, że prawo do sądu nie jest prawem absolutnym, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku bezwzględnie zrealizowane. Podlega ono ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki, czy wymogi pism procesowych) oraz fiskalnym (koszty sądowe). Odrzucenie skargi z uwagi na to, że nie mamy do czynienia aktem, czy czynnością podlegającym kognicji sądu administracyjnego, nie oznacza zatem naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W kwestii naruszenia art. 65 § 1 ppsa, upatrywanego w zaniechaniu doręczenia pełnomocnikowi skarżącego przez Sąd I instancji odpisu odpowiedzi na skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pkt III zarządzenia rejestrującego skargę (z 30 grudnia 2021 r., k. 1 akt sąd.), dotyczył dokonania takiego doręczenia, nie został jednak wykonany. Sytuacja ta, wobec braku możliwości merytorycznego rozpoznania wniesionego środka zaskarżenia i jego odrzucenia, pozostaje jednak bez wpływu na wynik ocenianego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia (pkt 2 sentencji postanowienia). Na podstawie art. 156 § 3 ppsa w zw. z art. 166 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował rubrum zaskarżonego postanowienia wobec błędnego oznaczenia numeru zaskarżonego pisma Ministra (w pkt 1 sentencji postanowienia).