II SA/Bk 570/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa N. w N. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz strony skarżącej - Skarbu Państwa - Nadleśniczego Nadleśnictwa N. w N. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Starosta Powiatowy w S. decyzją z dnia [...].12.2007r. działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 2, art. 8, 28, 29 w związku z art. 27 ust. 1, 3, 4 ustawy z dnia 26.03.1982r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r. nr 178, poz. 1749) oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) orzekł o: zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów obiektu W.N. I i II, położonych na terenie wsi M., wsi W.N., S., T., M., P. oraz wsi J. o łącznym obszarze 846,3237 ha, zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych do scalenia, na warunkach objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów, spisanych w wykazie z dnia 19.11.2007r., stanowiącym integralną część decyzji. W punkcie II tej decyzji Starosta zobowiązał niektórych uczestników scalenia do uiszczenia dopłat na konto Starostwa Powiatowego w S., wskutek wydzielenia tym uczestnikom gruntów o większej wartości, niż posiadali przed scaleniem. W punkcie III pozostawił bez uwzględnienia zastrzeżenia czterech uczestników. Powyższa decyzja została ogłoszona i wywieszona na tablicy ogłoszeń w poszczególnych sołectwach, a niezależnie od tego została doręczona m.in. Nadleśnictwu N. w dniu 28.01.2008r. Od decyzji organu I instancji do Wojewody P. odwołało się pięciu uczestników scalenia, w tym Rada Sołecka wsi M. Nadleśniczy Nadleśnictwa N. złożył odwołanie z uchybieniem 14-dniowego terminu, w związku z czym Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...].06.2008r. odmówił przywrócenia terminu i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...].12.2007r. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 18.12.2008r. oddalił skargę Nadleśniczego na to postanowienie (Sygn. akt II SA/Bk 569/08). Wojewoda P. po otrzymaniu odwołań od decyzji Starosty S., stosownie do art. 127 § 2 kpa ustalił skład zespołu do badania odwołań (pismo z dnia 28.04.2008r.), a następnie zawiadomił zainteresowanych (m.in. Nadleśnictwo N. – 30.04.2008r.) o zbadaniu wniesionych postulatów na gruncie, które odbyło się w dniach 20-21 maja 2008r. Z zespołowego badania odwołań sporządzono protokół, z którego wynika, że w wizji lokalnej nie brał udziału przedstawiciel Nadleśnictwa N. Pismem z dnia 12.06.2008r. Wojewoda P. zawiadomił Nadleśniczego Nadleśnictwa N. o terminie przybycia geodety wykonującego scalenie, który dokona na gruncie poprawek, wynikających z ustaleń z uczestnikami dokonanych w dniach 20-21 maja 2008r. Pismem tym poinformowano także, że wskutek uznania zasadności odwołania Rady Sołeckiej wsi M., komisja postanowiła wprowadzić zmianę w projekcie scalenia gruntów, polegającą na odprojektowaniu z działki nr [...] Skarbu Państwa tj. Lasów Państwowych części gruntów o pow. 0,30 ha z przeznaczeniem na potrzeby wsi M. Geodeta mgr inż. M.K. sporządził protokół z wyznaczania, utrwalania i okazania obecnych zmian projektu scalenia gruntów, które odbyło się w terenie w dniu 20.06.2008r. Nadmienił w protokole, że podczas czynności geodezyjnych był obecny pracownik Nadleśnictwa N., który nie posiadał upoważnienia Nadleśniczego, by podpisać protokół. Decyzją z dnia [...].06.2008r. nr [...] Wojewoda P. uchylił w części decyzję Starosty S. z dnia [...].12.2007r., dotyczącej: 1) lokalizacji ekwiwalentów zamiennych poszczególnych uczestników postępowania (wymienionych z nazwy), 2) w odniesieniu do uczestników wskazanych w pkt 1 i wydzielonych im ekwiwalentów zamiennych dokonano (określonych w punktach, a, b i c) zmian w projekcie scalenia gruntów. W punkcie I 2)c) decyzji Wojewoda orzekł, że "z działki Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo N. o nr [...] wydzielić grunty z przeznaczeniem na własne potrzeby mieszkańców wsi M. (żwirownia) i oznaczyć je jako działkę Gminy M. nr [...]/2 o powierzchni 0,2396 ha. Pozostałej części działki nr [...] nadać nr [...]/1 i powierzchnię 22,0147 ha. Należny Lasom ekwiwalent zamienny wydzielić w działce Gminy M. nr [....], oznaczając te grunty jako nr [...]/2 o powierzchni 0,0683 ha. Pozostałej części działki nr [...] Gminy M. nadać nr [...]/1 i powierzchnię 0, 2976 ha". Wojewoda w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].06.2008r. Wojewoda P. podniósł, że Starosta S. prowadził postępowanie w obrębie "W.N." obejmujące powierzchnię 846,3237 ha, a opracowany projekt scalenia zatwierdził decyzję z [...].12.2007r. Z powodu niezadowolenia kilku uczestników scalenia, wyrażonych w treści odwołań od decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda przeprowadził dodatkowe postępowanie weryfikacyjne w celu zadośćuczynienia żądaniom tych osób. Uzasadnienie decyzji zawiera szerokie motywy w zakresie zmiany scalenia gruntów dotyczące J.P. i E.P. Natomiast odnośnie wniosku Rady Sołeckiej wsi M. organ stwierdził, że zgodnie z jej życzeniem została wydzielona dla potrzeb ludności działka na żwirownię, zaś brak było podstaw do podziału gruntów wspólnoty gruntowej wsi M. (odwołanie Rady dotyczyło również tej kwestii).\ Od decyzji Wojewody P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Nadleśniczy Nadleśnictwa N. w części dotyczącej interesu Skarbu Państwa tj. Nadleśnictwa N. zawartego w pkt I 2) c) decyzji Wojewody. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części. W uzasadnieniu skargi Nadleśniczy stwierdził, iż wydzielony z działki nadleśnictwa o nr [...] grunt o powierzchni 0,2396 ha na żwirownię dla ludności wsi M. ma bardzo małą powierzchnię i stanowi enklawę wśród gruntów nadleśnictwa. Pobór żwiru i piasku z tak małej powierzchni doprowadzi do zachwiania stosunków wodnych w sąsiadujących drzewostanach i spowoduje naruszenie granic działki. Skarżący podniósł, że obecnie obowiązujące przepisy o ochronie środowiska nie dopuszczają możliwości poboru żwiru i piasku z tak małej powierzchni. Nadto stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z założeniem prac scaleniowych, doprowadzi do utrudniania prowadzenia gospodarki leśnej z zaogni stosunki międzyludzkie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że wydzielenie z działki Nadleśnictwa o nr [...] części na żwirownię dla potrzeb wsi M. ma uzasadnienie w tym, że eksploatacja tej żwirowni przez okoliczną ludność trwa od czasu II wojny światowej i nie jest intensywna. Żwirownia (działka nr [...]/2) jest położona bezpośrednio przy drodze, a korzystanie z niej nie wpłynie negatywnie na grunty sąsiednie i gospodarkę leśną. Organ podkreślił, że efektem scalenia gruntów jest likwidacja uciążliwej dla rolników szachownicy, zaś dla Nadleśnictwa – wydzielenie kilku dużych kompleksów leśnych w miejsce ponad 300 działek ewidencyjnych istniejących przed scaleniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skardze nie można było odmówić słuszności albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania (art. 145 §1 ust. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naruszenie prawa procesowego dotyczy art. 10 § 1 kpa i art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz przepisu art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty z zakresu administracji publicznej, a także skarg na bezczynność i polega na badaniu zgodności tych czynności i aktów z przepisami prawa materialnego oraz prawa procesowego. Stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu jak również możliwość uwzględnienia skargi pomimo niepodzielenia części zarzutów o ile inne dostrzeżone błędy organu dyskwalifikują decyzję z racji mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa. Przede wszystkim wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, co w zasadzie czyni bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Ta, bowiem narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny wobec reguł przyjmowanych w postępowaniu cywilnym czy karnym. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym - zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (także II- instancyjnego); po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada przeciwdziała zawężeniu uprawnień strony wynikających z art. 79 kpa tylko do postępowania dowodowego. Reguła czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się zarówno na postępowanie przed organami administracji I jak i II instancji (vide: wyrok NSA w z dnia 10.05.2006 r. w sprawie II OSK 810/05, LEX nr 236469). Przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny a odstępstwa od zasady w nim wyrażonej zostały enumeratywnie wymienione w art. 10 § 2 kpa i dotyczą jedynie dwóch sytuacji a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Okoliczności takiej nie stanowi także fakt nieuzupełniania postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Godzi się bowiem zauważyć, iż zachowanie tych wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie" (wyr. NSA z dnia 6 października 2000r., V SA 316/00, niepubl.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ odwoławczy przed wydaniem decyzji pouczył stronę o przysługującym jej prawie. Wskutek odwołań pięciu uczestników scalenia od decyzji organu I instancji Wojewoda P. zanim wydał własną decyzję merytoryczno-reformatoryjną (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) przeprowadził dość szerokie postępowanie uzupełniające: powołał komisję do spraw odwołań, która przeprowadziła ustalenia i przesłuchania w terenie oraz przyjęła zmieniony projekt scalenia, wyznaczył też geodetę, który wprowadził zmiany na gruncie. O tych czynnościach procesowych organ odwoławczy co prawda powiadamiał Nadleśniczego Nadleśnictwa N., jako jednego z uczestników scalania, lecz nie zwalniało to organu z obowiązku powiadomienia Skarżącego w trybie art. 10 § 1 kpa o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w związku z tym, co do okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zmiana zatwierdzenia projektu scalenia przez organ odwoławczy dotyczyła m.in. odprojektowania z działki nr [...] Lasów Państwowych działki o nr [...]/2 przeznaczonej na żwirownię, a więc stanowisko Skarbu Państwa – Nadleśnictwa N., gdyby zostało wyrażone przed wydaniem decyzji przez Wojewodę P., mogłoby, ewentualnie, wpłynąć na jej treść. Nawiasem mówiąc, odpis odwołania Rady Sołeckiej wsi M. również nie został doręczony Skarżącemu. Drugim uchybieniem organu odwoławczego jest brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w części orzeczenia, które dotyczyło gruntów Nadleśnictwa N. – punktu I 2) c). zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne winno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem. Natomiast uzasadnienie prawne, poza wskazaniem przepisów prawnych, powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek miedzy tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Powyższych elementów nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które w punkcie 3 ogranicza się do stwierdzenia: " Rada Sołecka wsi M., poza podniesieniem sprawy żwirowni, którą uwzględniono zgodnie z życzeniem, w sposób opisany w sentencji niniejszej decyzji...". Organ odwoławczy, naruszając przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. spowodował niemożliwość dokonania jej kontroli przez Sąd w aspekcie jej legalności. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji jest możliwe na podstawie art. 107 § 4 i § 5 k.p.a., lecz nie można pominąć uzasadnienia decyzji rozstrzygającej sporne interesy stron oraz wydanej w wyniku odwołania (art. 107 k.p.a.). Zaś taka właśnie sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Dopiero z treści odpowiedzi na skargę można by wywnioskować, jakimi przesłankami faktycznymi kierował się organ odwoławczy uwzględniając odwołanie Rady Sołeckiej wsi M. w części, w jakiej z działki nr [...] wydzielono tzw. żwirownię. Jednakże treść odpowiedzi na skargę nie może być uzupełnieniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd, w składzie orzekającym, podziela w tym przedmiocie stanowisko wyrażone w tezie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5.04.2006r. (sygn. akt V SA/Wa 2905/05), która brzmi: "Próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo Procesowe nie może uzupełnić zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych". Podobne stanowisko, wcześniej zawarł NSA w wyroku z dnia 13.12.1995r. (IIISA 341/95 publ. Pr. Bankowe1996/2/88) stwierdzając, że "odpowiedź na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań, które – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne". Art. 33 ustawy z dnia 26.03.1982r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U.. z 2003r. nr 178, poz. 1749) odsyła, w kwestiach nieuregulowanych tą ustawą, do przepisów k.p.a. Oznacza to, że postępowanie scaleniowe (oprócz jego specyfiki np. dotyczącej doręczeń) toczy się zgodnie z procedurą przewidzianą w k.p.a. Zatem winny być przestrzegane, przez organy, także zasady unormowane w art. 10 i 107 k.p.a. Uchylając w całości zaskarżoną decyzję organu II instancji, Sąd miał na uwadze własne kompetencje wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz okoliczność, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania administracyjnego dotyczyło całej decyzji a nie tylko jej części. Nie oznacza to jednak, że rozstrzygniecie merytoryczne organu odwoławczego zawarte w całej sentencji tej decyzji, jest dotkniecie błędem. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych uchybień przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien usunąć wskazane uchybienia proceduralne. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.