II SA/Ol 814/19

SENTENCJA Dnia 31 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi G. G. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia studiów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego G. G. kwotę 697 złotych (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z "[...]" Dziekan Wydziału "[...]" (dalej jako: Dziekan), po rozpatrzeniu wniosku G. G. (dalej jako: skarżący), nie wraził zgody na wznowienie studiów w celu złożenia pracy dyplomowej i przystąpienia do egzaminu dyplomowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, w programie studiów wprowadzono zmiany, co uniemożliwia wznowienie studiów wyłącznie w celu złożenia pracy dyplomowej i egzaminu dyplomowego. Stwierdzono, że nie jest możliwe wznowienie studiów na drugim roku kierunku "[...]" studia II stopnia wyłącznie w tym celu ze względu na zmianę profilu kształcenia na kierunku "[...]"z ogólnoakademickiego na praktyczny, a co za tym idzie zmianę efektów kształcenia, przyjętych uchwałą Senatu Uniwersytetu z dnia "[...]" oraz na wystąpienie zbyt dużej liczby różnic programowych i konieczność uzupełnienia 320 godzin praktyk. W odwołaniu od powyższej decyzji odwołujący się wniósł o jej zmianę w całości i wyrażenie zgody na wznowienie studiów w celu złożenia pracy dyplomowej i przystąpienia do egzaminu dyplomowego na kierunku "[...]". Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów § 35 ust. 2 i 3 oraz ust. 10 Regulaminu studiów oraz art. 8 i art.. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako: k.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że żadna ze zmienionych zasad wznowienia studiów nie przewiduje konieczności uzupełnienia praktyk, a jedynie różnic programowych powstałych na skutek braku zaliczenia konkretnych przedmiotów. Po rozpatrzeniu odwołania, Rektor "[...]" (dalej: Rektor), decyzją z "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Regulamin studiów jednoznacznie precyzuje, w jakim trybie odbywa się procedura wznowienia studiów. Żądanie odwołującego się dotyczące możliwości zastosowania § 35 ust. 10 Regulaminu studiów nie może być traktowane jedynie jednostronnie – co do prawa osoby skreślonej do wznowienia studiów, ale także co do możliwości prawnych zastosowania takiego rozwiązania i obowiązków uczelni w zakresie kształcenia i wydawania dokumentów potwierdzających wykształcenie. Decyzja Dziekana jest decyzją uznaniową. Konieczne jest dokonanie analizy sytuacji zarówno wnioskodawcy, jak i sytuacji prawnej. Wznowienie studiów wyłącznie w celu złożenia pracy dyplomowej i egzaminu dyplomowego okazało się niemożliwe. Zmianie uległ profil kształcenia z ogólnoakademickiego na praktyczny i efekty kształcenia. Jednym z elementów, który uległ zmianie, jest wymiar praktyk, co skutkuje koniecznością jego uzupełnienia o 320 godzin. Ewentualne zmiany programowe obligują studenta do uzupełnienia różnic programowych, niezależnie od liczby zaliczonych wcześniej semestrów. Zastosowanie wznowienia na kanwie § 35 ust. 10 Regulaminu jest możliwe, gdy program studiów nie uległ zmianie, a osoba wznawiająca uzyskała zaliczenie wszystkich przedmiotów i zdała wszystkie egzaminy objęte planem studiów oraz zaliczyła przewidziane praktyki. Stąd zastosowanie uznaniowego trybu decyzji w tej sprawie. Postanowienia § 35 ust. 2 i 3 Regulaminu, w ocenie Rektora, w sposób jasny określają, w jaki trybie i na jakich zasadach Dziekan może podjąć decyzję o wznowieniu. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze, wniesionej do tut. Sądu na decyzję Rektora z dnia "[...]", skarżący zarzucił naruszenie: - § 35 ust. 2 i 3 Regulaminu Studiów, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i odmowę wznowienia studiów w sytuacji, gdy skreślenie z listy studentów nastąpiło na skutek niezłożenia pracy dyplomowej po uzyskaniu wszelkich zaliczeń i zdania egzaminów ze wszystkich przedmiotów i modułów oraz zaliczenia praktyk objętych planem studiów II stopnia na kierunku bezpieczeństwo wewnętrzne; - § 35 ust. 10 Regulaminu Studiów, poprzez niewłaściwą interpretację i błędne przyjęcie, że skarżący nie może wznowić studiów stacjonarnych drugiego stopnia na kierunku bezpieczeństwo wewnętrzne w celu złożenia pracy dyplomowej i przystąpienia do egzaminu dyplomowego z uwagi na konieczność uzupełnienie różnic programowych; - art. 8 k.p.a., poprzez wprowadzenie odmiennych zasad wznowienia studiów dla studentów, którzy zakończyli rok akademicki w roku 2017/2018, poprzez odstępstwo od utrwalonej praktyki; - art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego w momencie skreślenia z listy studentów o zmianie zasad wznowienia studiów w celu obrony pracy dyplomowej i przystąpienia do egzaminu dyplomowego; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, polegające na pominięciu dotychczasowych osiągnięć skarżącej i liczby ECTS, stanowiących odzwierciedlenie uzyskania zaliczeń i zdania wszystkich egzaminów przewidzianych programem studiów. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz orzeczenie o wyrażeniu zgody na wznowienie studiów, a ponadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Rektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, przedmiotową sprawę, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Działania organów obydwu instancji dotknięte są bowiem naruszeniami prawa, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił § 35 ust. 10 Regulaminu Studiów, przyjętego uchwałą Nr "[...]" Senatu z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Regulaminu Studiów. Ustawodawca, w zakresie regulacji dotyczącej wznowienia studiów, pozostawił autonomię władzom uczelni. Przepisy ustawowe nie zawierają bowiem regulacji odnoszących się do tej kwestii. Wskazany Regulamin Studiów jako akt wewnętrzny Uczelni obowiązywał w dacie podejmowania kontrolowanych rozstrzygnięć na mocy art. 263 ust. 2 ustawy z 3 lipca 2018r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018r., poz. 1669). Zgodnie z § 35 ust. 10 zd. 1 Regulaminu Studiów- student, który został skreślony z listy studentów zgodnie z § 34 ust. 1 pkt 3 może uzyskać zgodę dziekana na wznowienie studiów w celu złożenia pracy dyplomowej i przystąpienie do egzaminu dyplomowego w terminie 2 lat od dnia skreślenia. W myśl zaś § 34 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Studiów – dziekan skreśla studenta z listy studentów w przypadku niezłożenia w terminie pracy dyplomowej, tj. gdy student, który uzyskał zaliczenie wszystkich przedmiotów i zdał wszystkie egzaminy objęte planem studiów oraz zaliczył przewidziane w tym planie praktyki, a nie złożył pracy dyplomowej w terminie określonym w § 39 ust. 3 lub 4. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarżący, który nie złożył pracy dyplomowej w terminie, miał prawo oczekiwać, że w przypadku skreślenia go z listy studentów z przyczyny, wskazanej w § 34 ust. 1 pkt 3 Regulaminu Studiów, będzie mógł on ubiegać się o reaktywację studiów na zasadach określonych w § 35 ust. 10 tego Regulaminu. Decyzja w przedmiocie wznowienia studiów ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Jednakże decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Musi wyważać interes społeczny i słuszny interes strony. Sąd ocenia, czy decyzja ta nie nosi cech dowolności. Sąd wskazuje, że rozstrzygnięcia (w szczególności te negatywne dla strony), podejmowane w ramach uznania administracyjnego, powinny być szczególnie przekonywująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych, czy też nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Decyzja taka powinna zatem w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania organu. Innymi słowy, organ orzekający na podstawie przepisu o charakterze uznaniowym ma obowiązek szczegółowego uzasadnienia motywów, jakimi kierował się, czyniąc użytek ze swych uprawnień, a uzasadnienie takiej decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, czy też jedynie na przytoczeniu ustawowych, czy regulaminowych przesłanek, uprawniających do wydania decyzji niekorzystnej dla strony. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma wprawdzie ograniczony zakres, jednakże wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. ustalenia, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy wyboru takiego dokonał po wszechstronnym ustaleniu stanu faktycznego i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie sprostały powyżej przedstawionym wymogom. Dodać też należy, że wynikająca z art. 7 in fine k.p.a., zasada ogólna postępowania administracyjnego stanowi także wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego. Art. 7 wprowadzający zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie określa hierarchii tych wartości, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Powyższą zasadę należy rozumieć w ten sposób, że w wypadku sprzeczności (kolizji) między tymi interesami, organ powinien załatwić sprawę, realizując w sposób możliwie najpełniejszy oba rodzaje interesów. Szczególnie mocno podkreślił to Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993 r., III ARN 49/93, OSNC 1994/9, poz. 181, w którym stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej (por. też wyrok NSA z 27.04.2012 r., I OSK 289/12, LEX nr 1218866). W niniejszej sprawie § 35 ust. 10 Regulaminu Studiów jest, w ocenie Sądu, źródłem uprawnienia dziekana do wznowienia studiów w celu złożenia pracy dyplomowej i przystąpienia do egzaminu dyplomowego. Co istotniejsze, zakreśla on jedyną materialnoprawną przesłankę wznowienia studiów, jaką są 2 lata od dnia skreślenia z listy studentów, która została autonomicznie zakreślona przez organy uczelni. Ma to niebagatelne znaczenie w okolicznościach niniejszej sprawy, jako, że skarżący uzyskał zaliczenie wszystkich przedmiotów i zdał wszystkie egzaminy objęte planem studiów oraz zaliczył przewidziane w tym planie praktyki, a jedynie nie złożył pracy dyplomowej w wymaganym terminie. Zauważyć też należy, że w § 35 ust. 10 Regulaminu Studiów, wbrew stanowisku Rektora, dla wznowienia studiów, nie postawiono warunku, aby ich program nie uległ zmianie. Jedyną przesłanką wznowienia z tego przepisu jest brak upływu 2 lat od dnia skreślenia i przesłanka ta, bez wątpienia, w sprawie została zachowana. Skarżący został skreślony z listy studentów decyzją Dziekana z dnia "[...]", a wniosek o wznowienie złożył w dniu 24 czerwca 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarżący – z powyższych przyczyn - nabył ekspektatywę prawa do wznowienia studiów, co stanowi naturalną konsekwencję spełnienia - autonomicznie zakreślonej przez organy uczelni - materialnoprawnej przesłanki wznowienia studiów, czyli braku upływu 2 lat od dnia skreślenia. Przywołany termin do wznowienia studiów ma charakter przepisu prawa materialnego, a zatem – z istoty swej – nie może być przedłużony, czy też przywrócony. W warunkach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma etap studiów, na jakim doszło do skreślenia skarżącego z listy studentów. Mając to na uwadze, podkreślić należy ponownie, że skarżący uzyskał zaliczenie wszystkich przedmiotów i zdał wszystkie egzaminy objęte planem studiów oraz zaliczył przewidziane w tym planie praktyki, a jedynie nie złożył pracy dyplomowej w wymaganym terminie. Jego status powinien mieć zatem wpływ na ocenę dopuszczalności wznowienia studiów na dotychczasowy etap studiów i na dotychczasowy kierunek, szczególnie w sytuacji, gdy sam kierunek nie uległ likwidacji, a w § 35 ust. 10 Regulaminu Studiów, poza wymogiem zachowania 2-letniego terminu, brak jest wyraźnych zapisów wskazujących na inne warunki sprzeciwiające się wznowieniu studiów. Należy również wskazać na postanowienia § 2 Uchwały Senatu z dnia "[...]" w sprawie zmiany profilu kształcenia i określenia efektów kształcenia dla praktycznego profilu kształcenia kierunków: administracja, bezpieczeństwo wewnętrzne, dietetyka, leśnictwo, nauki o rodzinie, towaroznawstwo, zarządzanie i inżynieria produkcji. Przepis ten wprost stanowi, że studenci, którzy rozpoczęli kształcenie przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, tj. 27 października 2017 r., kontynuują naukę wg programu kształcenia, programu i planu studiów dostosowanych do efektów kształcenia określonych dla profilu ogólnoakademickiego, do zakończenia cyklu kształcenia. W tej sytuacji, stanowisko, że po skreśleniu z listy studentów, w przypadku wznowienia studiów, osobę wracającą na studia obowiązuje aktualnie realizowany program i profil studiów, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przywołanym przepisem intertemporalnym. Z uzasadnień decyzji organów obydwu instancji nie wynika też, czy na Uczelni doszło do zakończenia cyklu szkolenia w profilu ogólnoakademickim. Nie wiadomo również, czy po roczniku skarżącego był młodszy rocznik studentów kończących studia na starych zasadach. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny, czy rzeczywiście skarżący nie może zakończyć rozpoczętego na Uczelni cyklu szkolenia na dotychczasowych zasadach. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W toku postępowania organy nie zebrały bowiem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie wyjaśniły wskazanych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie uwzględniły też słusznego interesu skarżącego i nie rozważyły w sposób wyczerpujący możliwości przywrócenia go na etap studiów, na jakim doszło do skreślenia z listy studentów. Nie uwzględniły, tym samym, szczególnego statusu osoby, ubiegającej się o wznowienie studiów na podstawie § 35 ust. 10 w zw. z § 34 ust. 1 pkt 3 Regulaminu studiów, czym naruszyły również art. 8 k.p.a. W konsekwencji, za zasadne uznano uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie oraz dokonania ponownej wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy z uwzględnieniem szczególnego statusu skarżącego, który uzyskał zaliczenie wszystkich przedmiotów, zdał wszystkie egzaminy objęte planem studiów oraz zaliczył przewidziane w tym planie praktyki. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym, w wysokości wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265).