VI SA/Wa 1539/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]. w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 17 pkt 1 kpa i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. w L. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] marca 2019 r. ograniczające prawo wglądu do materiału dowodowego w sprawie udzielenia zezwolenia dla F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W.-G.-G.-W., obejmujące informacje zawarte w pismach F. Sp. z o.o. z siedzibą w W., odpowiednio z dnia: 25 kwietnia 2018 r., 9 maja 2018 r., 6 kwietnia 2018 r., 10 kwietnia 2018 r., 6 kwietnia 2018 r., 10 kwietnia 2018 r., 5 kwietnia 2018 r., 6 kwietnia 2018 r., 6 kwietnia 2018 r., 9 kwietnia 2018 r., 18 kwietnia 2018 r., 23 kwietnia 2018 r., 28 marca 2018 r., 31 stycznia 2018 r., 10 maj 2018 r. oraz 6 pism bez daty ich sporządzenia, załączonych do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób i oznaczonych jako tajemnica przedsiębiorstwa, uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa. wskazanym w tym postanowieniu z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 7 marca 2019 r. ograniczył S. jako podmiotowi na prawach strony w postępowaniu z wniosku F. w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, prawo wglądu do materiału dowodowego w zakresie wartości gospodarczej przekazanych informacji tj. umów i uzgodnień poczynionych z kontrahentami, tras, godzin połączeń przygotowanych wyłącznie dla celów udzielenia zezwolenia, a więc dokumentu nieobecnego w przestrzeni publicznej. SKO stwierdziło, że informacje zawarte w dokumentach określonych jako tajemnica przedsiębiorstwa, które nie zostały ujawnione S., wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. 2018 r. poz. 419 ze zm.) gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez Spółkę, działalnością gospodarczą, posiadają wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że informacje zastrzeżone przez Spółkę stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i należy ograniczyć pozostałym podmiotom na prawach strony do nich. W ocenie organu zasadnym było uznanie, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła Spółka, za mieszczące się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez tę Spółkę działalnością i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, pozostają nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć zwykłą i dozwoloną drogą, w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową Spółki, czy też z innych oficjalnych źródeł. Organ zauważył również, że postępowanie dotyczy udzielenia Spółce zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Zgodnie z zapisami wynikającymi z Krajowego Rejestru Sądowego . działa w niniejszej sprawie w interesie osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób. Celem S. jest również popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych. Kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób. Zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób. Zatem S. faktycznie nie było i nie jest podmiotem konkurencyjnym ale reprezentuje podmioty konkurencyjne, a zatem uzyskanie danych zastrzeżonych przez Spółkę jako tajemnica przedsiębiorstwa, mogłaby stanowić naruszenia art. 11 ust. 1 u.z.n.k., który stanowi, że "czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazywanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy". Zatem w ocenie Kolegium jeżeli pewne z zastrzeżonych danych były dla pozostałych operatorów zbędne, lub stanowią wiedzę o charakterze notoryjnym, powszechnie dostępne (na co wskazuje S. we wniosku), to tym bardziej nie było potrzeby ich ujawniania, dotyczy to np. godzin odjazdu, taboru. Według Kolegium, zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia art. 11 ust. 4 u.ż n.k. Bowiem jak wynika z akt sprawy Spółka złożyła oświadczenie poprzez poczynienie adnotacji "Tajemnica przedsiębiorstwa", które wskazuje na informacje, które zostały zastrzeżone jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem Spółka podjęła środki w celu zabezpieczenia poufności. Z punktu widzenia bowiem tej cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, którą jest jej wartość gospodarcza, nie może budzić żadnych wątpliwości, że określoną i wymierną wartość (gospodarczą) posiadają ze swej istoty właśnie informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstw i lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Taki zaś charakter mają niewątpliwie dane, w odniesieniu do których, w rozpatrywanej sprawie, Spółka zastrzegła ich poufność, czyli dane dotyczące umów z kontrahentami, uzgodnień z kontrahentami. Nie są udostępnione do wiadomości powszechnej i zostały opatrzone przez Spółkę klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa". W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. w L. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1 w związku z art. 74 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że wskazane w postanowieniu dokumenty stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa i tym samym ograniczenie możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w sytuacji gdy S. nie może być uznane za podmiot konkurencyjny w stosunku do F. sp. z o.o., a ponadto nie zaistniały przesłanki do uznania, że wyłączone akta stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa, 2) art. 3, art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 419 ze zm.) poprzez przyjęcie, że dokumenty, do których dostęp ograniczono S. stanowią prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu tych przepisów. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Co do zasady, przepisy k.p.a. zapewniają stronie postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10), co oznacza m.in. możliwość przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia sporządzania z nich notatek (art. 73 § 1). Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych udostępnianie akt jest przejawem tzw. jawności wewnętrznej postępowania administracyjnego, a więc jawności wobec stron oraz uczestników na prawach strony (tak m.in. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 655). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ograniczyło skarżącemu wgląd do akt sprawy w zakresie obejmującym informacje zawarte w dokumentach wymienionych w sentencji postanowienia, uznając je za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 (poprzednio ust. 4) ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1637). Zgodnie z tym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja: 1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa, 2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej, 3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Z powyższego wynika, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011). Powszechnie przyjmuje się, że informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie. Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów. Tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby - z istoty rzeczy - nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. orzeczenie SN - Izba Cywilna z dnia 6 czerwca 2003 r. IV CKN 211/2001; wyrok SN z dnia 3 października 2000 r. I CKN 304/2000 OSNC 2001/4 poz. 59 oraz wyrok SN z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67). I tak art. 11 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - istnienie zasięgu stanu tajemnicy - uzależnia od podjęcia przez przedsiębiorcę określonych działań zmierzających do zachowania poufności objętych nią danych. Działania te - jak trafnie podnosi się w literaturze przedmiotu - powinny zmierzać do osiągnięcia takiego stanu, w którym osoby trzecie chcąc zapoznać się z treścią informacji, muszą doprowadzić do wyeliminowania przyjętych przez przedsiębiorcę mechanizmów zabezpieczających przed niekontrolowanym wypływem danych. Wybór informacji mających zostać objętymi poufnością należy oczywiście do przedsiębiorcy. Jednakże wybór ten, co do zakresu stanu tajemnicy, nie może być oderwany od możliwości podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania w poufności wybranych informacji (art. 11 ust. 4 ustawy)" - tak wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 5 września 2001 r. I CKN 1159/2000 OSNC 2002/5 poz. 67). Niewątpliwie ocena określonych działań jako odpowiednich, czy też rozsądnych w rozumieniu powołanych przepisów, może przedstawiać się różnie w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Tym niemniej są to informacje mające wartość gospodarczą, przy czym należy brać pod uwagę zobiektywizowaną wartość przypisywaną informacji przez przedsiębiorcę (por. Nowicki Józef Edmund, Naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji. Zam.Pub.Dor. 2007/5/29-35, artykuł). Z drugiej strony w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zastosowane w ustawowej definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" sformułowanie "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa" należy interpretować szeroko. Należeć do nich mogą zarówno wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu, czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników (por. Szczepański Damian, Tajemnica przedsiębiorstwa. Zam.Pub.Dor. 2006/8/8-9, artykuł). Odnosząc się w tym kontekście do istoty sprawy, Sąd uznał, że organ miał podstawy do przyjęcia, iż informacje zawarte w wymienionych w sentencji zaskarżonego postanowienia dokumentach mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje te są ściśle związane z prowadzoną przez wnioskująca spółkę działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, z którego jednoznacznie wynika, które informacje i dlaczego podlegały zastrzeżeniu, uznając argumentację organu za własną, co tym samym czyni zbędnym jej powielanie. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organ, prawa materialnego przez niezasadne ograniczenie skarżącemu prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego zasadnie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy wnioskującej spółki. W tej sytuacji zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości. Należy przy tym zauważyć, że organ, chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącego w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując te dane z zarzutami skarżącego przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez niego. Organ w zaskarżonym postanowieniu wskazywał, że przekazane mu dokumenty bezpośrednio dotyczą działalności gospodarczej wnioskującego podkreślając, iż ujawnienie tych danych umożliwi podmiotom konkurencyjnym zapoznanie się z jego modelem biznesowym, strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa i mogłoby przyczynić się do osłabienia spółki na rynku usług transportowych. Przedmiotowe dokumenty zawierają informacje finansowe i techniczne mające istotne znaczenie dla wykonywanej działalności gospodarczej. Jeżeli zaś informacje zastrzeżone zawierają szczegółowe informacje finansowe i techniczne to informacje takie mają wartość gospodarczą, bowiem w oparciu o nie konkurenci będą mogli łatwiej, a jednocześnie precyzyjniej szacować, na ile wycenić swoje usługi. Zdaniem Sądu organ dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści zastrzeżonych informacji. Zgodność oceny informacji organu z oceną spółki nie jest równoznaczna z brakiem zgodnego z art. 7 K.p.a., dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Sąd uznał, że organ wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Organ zatem wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4