II SA/Ke 820/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa- Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Buskiego z dnia [...] r. znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją Starosty Buskiego z dnia [...] r. znak: [...] ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr: [...], posiadających nieuregulowany stan prawny, poprzez udzielenie inwestorowi Województwu Świętokrzyskiemu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej w postaci 4 rurociągów RHDPE 40/3,7 w układzie 2x2 ułożonych na głębokości 1,1 m wykopem otwartym, wąskoprzestrzennym i metodą bezwykopową przy użyciu pługoukładaczy wraz z osprzętem kablem światłowodowym. W uzasadnieniu powyższego postanowienia, wydanego na skutek zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ II instancji wskazał, co nastepuje. Starosta Buski wydał ww. decyzję z dnia 9 grudnia 2014. w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, od której odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 6 lutego 2015 r. znak: [...] - po rozpatrzeniu ww. odwołania - umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Kielcach nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania, posiadając jedynie interes faktyczny jako podmiot zarządzający drogą krajową usytuowaną m.in. na działce nr [...] w B., gmina Busko- Zdrój. Na ww. decyzję w ustawowym terminie nie została złożona skarga do WSA w Kielcach. Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach wystąpił do Starosty Buskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Buskiego z dnia 9 grudnia 2014 r., podając jako podstawę prawną wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.). Jako nowy dowód w sprawie wnioskodawca wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt [...], gdzie w analogicznych sprawach o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, wskazano, że zarządca drogi krajowej ma interes prawny do zajmowania stanowiska w sprawach związanych z nieruchomościami, na których zlokalizowane są drogi krajowe, jako jedyny możliwy ich właściciel. Starosta Buski ww. postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. odmówił jednak wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Buskiego z dnia 9 grudnia 2014 r., które zażaleniem zakwestionował Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach. Rozpoznając to zażalenie, Wojewoda Świętokrzyski przywołał przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 145, art. 148, art. 149 tej ustawy i wyjaśnił, że z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że decyzja Starosty Buskiego z dnia 9 grudnia 2014 r. znak: [...] jest ostateczna. Wniosek o wznowienie postępowania oparty został o podstawę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a jako nowy dowód w sprawie wskazano wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2353/15. Organ II instancji podkreślił nadto, że - badając przesłanki do wznowienia postępowania - nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, tj. nie wskazuje czy argumenty podnoszone we wniosku o wznowienie postępowania są zasadne i doprowadzą do wydania decyzji, w której zostanie uchylona decyzja dotychczasowa i wydana nowa decyzja czy też nie. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzyga merytorycznie sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Postanowienie to nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia. Wojewoda Świętokrzyski podniósł nadto, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z uwagi na powyższe organ wyjaśnił, że powołany przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2353/15, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Zgodnie z aktualnie obowiązującym orzecznictwem, nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Odmienna ocena stanu faktycznego już znanego organowi, dokonana w wyniku ponownej oceny wniosków, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Dokonanie przez organ administracji publicznej błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie jest podstawą do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Skarżący nie wskazał na żadne nowe dowody lub okoliczności, a już na pewno nie na takie, które by istniały w dniu wydania dotychczasowej decyzji, ale nie były znane organowi administracji. Z powyższych przyczyn organ II instancji utrzymał kwestionowane postanowienie w mocy. Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższe postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Autor skargi zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, co mogło meć wpływ na wynik sprawy, a to art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 148 i art. 149 § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do okoliczności stanu faktycznego w sprawie, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postepowania administracyjnego objętego wnioskiem skarżącego z dnia 3 lipca 2017 r., - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie do okoliczności stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji przyjęcie, że przywołany w w/w wniosku o wznowienie postępowania wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2353/15 nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 9 grudnia 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że w dniu 6 czerwca 2017 r. w analogicznej sprawie, wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 2353/15), gdzie wskazano, iż skarżący jako zarządca drogi krajowej ma interes prawny do zajmowania stanowiska w sprawach związanych z nieruchomościami, na których zlokalizowane są drogi krajowe, jako jedyny możliwy ich właściciel. Zapadły w dniu 6 czerwca 2017 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi więc, zdaniem skarżącego, nową, istotną dla sprawy okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nieznaną organowi, który wydał przedmiotową decyzję umarzającą postępowanie administracyjne. Z kolei zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe zatem, jak dalej wyjaśnił autor skargi, uzasadniało złożenie przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania w świetle dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. celem uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 lutego 2015 r. znak: [...] oraz decyzji organu I instancji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że jego wniosek o wznowienie postępowania, złożony w dniu 3 lipca 2017r., został nadany z przekroczeniem miesięcznego terminu wynikającego z dyspozycji art. 148 §1 k.p.a, a zatem brak było podstaw do wznowienia przedmiotowego postępowania. Dodatkowo strona zauważyła, że organ w żaden sposób nie uargumentował, dlaczego powoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r. nie może stanowić na tle niniejszej sprawy nowej okoliczności faktycznej uzasadniającej wznowienia postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. (II SA/Wa 1837/16) i podniósł, że w świetle całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zapadły w dniu 6 czerwca 2017 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi nową istotną dla sprawy okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nieznaną organowi, który wydał przedmiotową decyzję umarzającą postępowanie administracyjne, a która wyszła na jaw po wydaniu decyzji, co tym samym uzasadnia zwrócenie się przez skarżącego do Starosty Buskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co nastepuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie zasadzał się na ocenie, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w dniu 6 czerwca 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2353/15 stanowił nową istotną dla sprawy okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, lecz nieznaną organowi w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Buskiego z dnia 9 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., w skrócie powoływanego dalej jako: "k.p.a."), w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są istotne dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a także te nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., posługując się pojęciem "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji. W rezultacie wznowić postępowanie należy także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., I OSK 1961/15, lex nr 2324339). Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17, lex nr 2323395, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 lutego 2017 r., II SA/Bd 1299/16, lex nr 2240726). Nowej okoliczności nie stanowi odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności (lub dowodów) (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 1200/13, lex nr 1646229). Zmiana linii orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest sytuacją tożsamą do tej, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (por. ww. wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 1299/16). W istocie wniosek o wznowienie postępowania rozpoznany przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie zmierzał do wzruszenia ostatecznej decyzji Starosty Buskiego z tej przyczyny, że w innej sprawie dokonano odmiennej oceny prawnej okoliczności faktycznych zbliżonych do takich, jak w sprawie zakończonej niniejszą decyzją ostateczną. Jednakże, jak już wskazano wyżej, odmienna wykładnia przepisów prawa w innej sprawie nie stanowi nowej okoliczności w sprawie, a także wydany w oparciu o tę wykładnię wyrok sądowy – nowego dowodu będącego podstawą wznowienia postępowania, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poza sytuacją przewidzianą w art. 145a § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Ustawa przewiduje zatem sytuację, gdy wyrok wydany w innej sprawie, ale przez Trybunał Konstytucyjny stanowi podstawę wznowienia postępowania. Takiej podstawy nie stanowi ani uchwała, ani wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w innej sprawie. Ubocznie tylko należy zauważyć, że skarżący nie złożył skargi do sądu administracyjnego od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego umarzającej postępowanie odwoławcze, podczas gdy nie można wykluczyć, że ocena prawna sprawy dokonana przez Sąd w sytuacji zaskarżenia tej decyzji mogła prowadzić do wniosków, jakie zawiera pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 6 czerwca 2017 r. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.