II SA/Kr 279/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H.W. ,S.W. , E.W. , J.G. , A.K. , A.J. , S.K. , I.N. , L.W. , Z.K. , M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących E.W. , J.G. , A.K. , L.W. , A.J. , M.K. , S.K. i I.N. kwoty po 200 (dwieście złotych) dla każdego z nich , tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Starosta T. decyzją z dnia [....] 2007 roku, znak [....] zatwierdził projekt scalenia gruntów we wsi P. , a także działek nr ..... i .... we wsi S. gm. W. , działek nr nr ........we wsi M. , gm. W. , działek nr nr .......we wsi Z. gm. R. , działki nr .... we wsi P. gm. Ż. oraz działek nr nr ......we wsi Z. , o łącznej powierzchni 672,6951 ha. Jako podstawę prawną wskazano art. 2 ust. 1 i ust. 4, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art.6, art. 8 ust. 1-2 i ust. 4, art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 1, ust. 3-4, art. 28 ust.1, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz. 1749) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, iż organ postanowieniem z dnia [....] 2006 roku powołał geodetę do opracowania projektu scalenia gruntów. Projekt został opracowany, a po uzgodnieniu z uczestnikami- wyznaczony na gruncie i okazany wszystkim uczestnikom scalenia. Spośród [....] uczestników, projekt bez zastrzeżeń przyjęło 770. W ustawowym terminie 14 dni od okazania projektu pisemne zastrzeżenia zgłosiło 40 uczestników. Zgodnie z art. 25 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zastrzeżenia rozpatrzyła komisja doradcza. Starosta omówił następnie zastrzeżenia, wskazując, które z nich uwzględniono, które zaś uznano za niezasadne. Następnie wskazał, iż projekt scalenia opracowano racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali ekwiwalenty za posiadane wcześniej grunty, zaś różnice wartości zostały wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny, ustalonej w drodze uchwały przez uczestników. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli J.G. , A.K. , E.M. , A.M, S.M. , A.S. , E.W. , S.W. , B.J. , E.K. , M.K. , A.M. , B.S. i H.W. J.G. zarzucił, iż w wyniku scalenia doszło do pomniejszenia areału jego gospodarstwa. A.K. podniósł, że nie wyraża zgody na zmiany, wprowadzone scaleniem i domagał się przywrócenia stanu zgodnego z księgami wieczystymi. E.M. zarzucił, iż nie wyraził zgody na zmniejszenie powierzchni swojej nieruchomości na rzecz innego uczestnika postępowania scaleniowego. A.M. i S.M. nie wyrazili zgody na zmianę kształtu działki siedliskowej i domagali się przywrócenia stanu poprzedniego. A.S. zarzuciła, iż do części przyznanego jej terenu brak jest dojazdu z uwagi na przebieg rowu melioracyjnego. E.W. zarzuciła, że do regulacji granicy działek doszło bez jej zgody. S.W. podniósł, iż w trakcie postępowania scaleniowego nie okazano mu granic nowych działek, a także iż działka budowlana zmieniła swoją powierzchnię i wydzielono mu gorsze grunty od poprzednio posiadanych. B.J. , E.K. , M.K. , A.M. , B.S. i H.W. we wspólnym odwołaniu podnieśli zarzuty, dotyczące przebiegu postępowania scaleniowego w latach 1995- 2003, kiedy w ich ocenie miały miejsce próby wymuszenia zgody właścicieli gruntów na ich scalenie. Wojewoda ...... decyzją z dnia [....] 2008 roku, znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 roku, Nr 178, poz. 1749) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy szczegółowo omówił sposób prowadzenia postępowania, wynikający z ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a także przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść wniesionych odwołań. W odniesieniu do nich organ wskazał, że zarzuty są bezzasadne, część z nich nie dotyczy bezpośrednio projektu scalenia, natomiast kwestia postępowania z lat 1995- 2003 odnosi się do innego postępowania administracyjnego- obecne zostało bowiem wszczęte w roku 2004. Wojewoda podkreślił, że projekt scalenia został opracowany racjonalnie pod względem gospodarczym i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uczestnicy scalenia otrzymali za grunty posiadane przed scaleniem należne im ekwiwalenty, zgodnie z art. 8 i art. 14 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Różnice w wartości gospodarstw przed i po scaleniu zostaną wyrównane dopłatami, obliczonymi na podstawie wyceny gruntów, ustalonej w drodze uchwały uczestników scalenia. Wojewoda ...... zwrócił też uwagę, że zachowana została proporcja między interesem społecznym a uzasadnionym interesem poszczególnych uczestników postępowania scaleniowego. Opracowujący projekt scalenia geodeta, przy udziale rady uczestników scalenia, wybrał najlepsze w danych warunkach rozwiązania projektowe, uwzględniając życzenia wszystkich uczestników. Od powyższej decyzji wniesiono w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie szereg skarg. Skarga H.W. i S.W. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Kr 279/08. Skarżący domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, podnosząc zarzuty niezgodności z prawem uchwał, podjętych w toku postępowania administracyjnego, a także braku ich zgody na scalenie gruntów. E.W. w swojej skardze (sygn. akt II SA/Kr 456/08) wniosła o uchylenie decyzji Wojewody ..... i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty T. , wskazując na brak wyrażenia zgody na scalenie, a także na nie rozpoznanie istoty zarzutów odwołania przez organ odwoławczy. Podniosła też, iż w zamian za odebrane nieruchomości otrzymała teren o gorszej jakości. J.G. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 457/08) domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zarzucił, iż organ drugiej instancji nie rozpoznał istoty zarzutów jego odwołania, a w toku postępowania pierwszoinstancyjnego jego wnioski zostały pominięte. Wskazał także na nieprawidłowości, związane z procedurą podejmowania uchwał w toku postępowania scaleniowego. A.K. w skardze, zarejestrowanej pod sygnaturą akt II SA/Kr 458/08, zażądał przywrócenia stanu prawnego gruntów, ujawnionego obecnie w księgach wieczystych. Zarzucił, że postępowanie odbyło się bez jego wiedzy i zgody, a za odebraną część nieruchomości nie otrzymał właściwego ekwiwalentu. B.J. , A.M. , M.K. , B.S. , J.T. , M.W. , J.G. , H.W. , Z.N. , W.K. , S.K. , I.N. , L.W. , Z.K. , A.K. i A.K. domagali się we wspólnej skardze (sygn. akt II SA/Kr 459/08) uchylenia obu decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Zarzucili m. in. podejmowanie uchwał niezgodnie z przepisami prawa, a także wskazali, iż w toku postępowania dochodziło do nieprawidłowości, w tym prób wymuszenia zgody na scalenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda .... wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu ..... grudnia 2008 roku sprawy o sygnaturach akt II SA/Kr 456/08, II SA/Kr 457/08, II SA/Kr 458/08 i II SA/Kr 459/08 połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 279/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając akt administracyjny, sąd stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeka, czy może być on wykonywany. Na wstępie dla porządku należy zaznaczyć, iż skarżący J.G. i A.K. wnieśli zarówno skargi indywidualne (odpowiednio o sygnaturach akt II SA/Kr 457/08 i II SA/Kr 458/08), jak i podpisali skargę zbiorową o sygnaturze akt II SA/Kr 459/08. Sąd przyjął, iż stanowisko, wyrażone w tym ostatnim środku zaskarżenia stanowi dodatkowe uzasadnienie wniesionych przez nich skarg indywidualnych. Skargi okazały się uzasadniona, wobec czego zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i utrzymana nim w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Kontrolowane postępowanie administracyjne jest bowiem dotknięte istotnymi wadami, polegającymi na naruszeniu zasady czynnego udziału stron. Wynikająca z art. 10 k.p.a. dyrektywa nakazuje organom administracji publicznej dać stronom możliwość realnego wzięcia udziału w sprawie, co przekłada się na obowiązek zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jej konsekwencją jest również skuteczne doręczenie każdej ze stron decyzji administracyjnej. Uchybienia w tym zakresie odnoszą się do szczególnych regulacji, przewidzianych w ustawie o scalaniu i wymianie gruntów. Pierwsze z nich dotyczy prawidłowości podejmowania uchwał przez uczestników postępowania. Ustawa przewiduje, iż uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów (art. 11 ust. 1), a także w formie uchwały wyrażają zgodę na dokonany szacunek gruntów (art. 13 ust. 1). Jak wynika z art. 13 ust. 2, w obu wypadkach uchwały są podejmowane na zebraniu zwołanym przez starostę i zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia. W razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, za ważną uważa się uchwałę podjętą większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. W kontrolowanym postępowaniu zebranie w sprawie określenia zasad szacunku gruntów zostało zwołane na dzień [....] 2006 roku o godzinie ....(k. .....akt ogólnych), przy czym jako drugi termin wskazano ten sam dzień, godzinę....... Uchwała w przedmiocie określenia zasad szacunku została podjęta w tym terminie (k...... akt ogólnych). W podobny sposób zwołano zebranie uczestników sprawie podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek- jako pierwszy termin wskazano dzień [....] 2006 roku, godzinę......, zaś jako drugi- [....] 2006 roku, godzinę ..... (k. ..... akt ogólnych), tego też dnia podjęto przedmiotową uchwałę (k.... akt ogólnych). W ocenie Sądu w obu wypadkach podjęcie uchwał nastąpiło z obrazą art. 13 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten przewiduje bowiem dwa terminy zebrania, przy czym na pierwszym z nich uchwała może zostać podjęta jedynie w wypadku osiągnięcia wymaganego quorum- niezbędna jest obecność co najmniej połowy uczestników scalania. Dopiero w razie bezskutecznego upływu tego terminu, dopuszczalne jest podjęcie uchwały w terminie kolejnym, nie obowiązuje wówczas wymóg quorum. Trzeba stwierdzić, iż skoro ustawa dokonuje wyraźnego rozróżnienia przesłanek dopuszczalności podjęcia uchwały w zależności od tego, czy jest to zebranie zwoływane w danym przedmiocie po raz pierwszy, czy też drugi, wyznaczenie obu terminów w tej samej dacie, natomiast o różnej godzinie, nie czyni zadość wymaganiom art. 13 ust. 2. Przede wszystkim pojęcie "terminu" należy rozumieć nie tylko jako godzinę, ale również jako konkretny dzień. Wobec zróżnicowania przesłanek podjęcia uchwały, do wyznaczenia drugiego terminu może dojść wyłącznie wówczas, gdy na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie nie osiągnięto wymaganego quorum. Uczestnicy postępowania mają prawo do posiadania wiedzy o skuteczności zebrania w pierwszym terminie przed podjęciem decyzji, czy wezmą udział w zebraniu w drugim terminie. Mogą bowiem zrezygnować z udziału w pierwszym z zebrań, przewidując, że osiągnięcie wymaganego quorum jest mało prawdopodobne, a zdecydować się na udział w zebraniu wyznaczonym na drugi termin, zakładając, iż wobec braku wymogu obecności połowy uczestników, dopiero wówczas zaistnieje realna szansa na podjęcie skutecznej uchwały. Tymczasem sposób zwołania zebrań przez Starostę T. w istocie nie czyni zadość wymogowi zapewnienia dwóch terminów- wyznaczenie drugiego z nich po zaledwie 30 minutach może tylko pozornie spełniać wymóg ustawy. Ustawa przewiduje także wymóg wyznaczenia na gruncie i okazania uczestnikom projektu scalenia (art. 23 ust. 2 ustawy). Jak wynika z art. 27 ust. 1, okazanie to jest niezbędną przesłanką zatwierdzenia projektu scalenia. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu (protokołu czynności wyznaczenia i okazania), potwierdzającego, że doszło do zachowania procedury, o której mowa w tych przepisach. Wobec tego decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów trzeba uznać za przedwczesną. Kolejną nieprawidłowość Sąd dostrzegł w sposobie doręczenia decyzji, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, decyzję taką podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, a dopiero z chwilą upływu tego terminu rozstrzygnięcie można uznać za doręczone wszystkim uczestnikom (art. 28 ust. 2). Tymczasem ze znajdujących się w aktach sprawy protokołów zdjęcia decyzji z tablicy ogłoszeń (k. ....- k. .... akt ogólnych) wynika, iż we wszystkich wsiach i urzędach gminy decyzję wywieszono w dniu 3 października, natomiast zdjęto dnia 16 października 2007 roku. W tym miejscu trzeba przypomnieć, iż zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Zatem przy obliczaniu czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, obliczając jego upływ nie uwzględnia się dnia wywieszenia decyzji na tablicy ogłoszeń. Oznacza to, że termin rozpoczyna bieg dopiero następnego dnia- w przedmiotowym wypadku 4 października 2007 roku, wobec czego ostatnim dniem prawidłowo liczonego terminu był 17 października, a co za tym idzie- sposób doręczenia decyzji organu pierwszej instancji nie czynił zadość wymogowi art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia- mogące mieć wpływ na wynik sprawy- w znacznej mierze odpowiadają także zarzutom, podniesionym w skargach. Odnosząc się do pozostałych kwestii, podniesionych przez skarżących, trzeba wskazać, iż ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie przewiduje wymogu zgody wszystkich właścicieli gruntów, objętych scalaniem, na wszczęcie postępowania. Ponadto postanowienie o jego wszczęciu było już przedmiotem kontroli sądowej i stało się prawomocne. Wobec uchybień proceduralnych, wymagających powtórnego przeprowadzenia postępowania scaleniowego, na tym etapie odnoszenie się do zarzutów przyznania gruntu o mniejszej wartości byłoby przedwczesne. Z powyższego wynikają zalecenia dla organów administracji publicznej odnośnie sposobu załatwienia sprawy administracyjnej. W ponownym postępowaniu w szczególności konieczne jest prawidłowe zastosowanie przepisów k.p.a., w tym norm dotyczących sposobu obliczania terminów. Dla zapewnienia wszystkim stronom prawa czynnego udziału organy winny również wypełnić wszystkie wymogi ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w tym - w razie bezskutecznego upływu pierwszego z terminów zebrania- w przypadkach, o których mowa w art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1, wyznaczyć kolejny termin i odrębnie zawiadomić o nim strony (uczestników scalenia), projekt scalenia wyznaczyć na gruncie i okazać uczestnikom, pamiętając o udokumentowaniu tej czynności w aktach sprawy, a także prawidłowo doręczyć decyzję. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a., o kosztach orzekając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.