II SA/Bk 348/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 176,40 (sto siedemdziesiąt sześć złotych czterdziestu groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 16 listopada 2007 r. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. We wniosku z dnia 16 listopada 2007 r. J. B. zwrócił się do Burmistrza S. o wydanie zaświadczenia następującej treści: "Urząd Miejski w S. zaświadcza, że decyzją z dnia [...].05.1998 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie dokonano ustaleń tych warunków w odniesieniu do działek nr [...] i [...] stanowiących własność J. B., a w szczególności tych działek i ich właściciela nie dotyczy punkt czwarty decyzji, mówiący, że inwestycja nie narusza interesu osób trzecich. Zaświadczenie wydaje się na wniosek J. B. w celu określonym w art. 76 § 3 kpa i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa Budowlanego, w związku z postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę, zawisłym w Starostwie Powiatowym w S." W motywach wniosku J. B. podniósł, że wobec stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. niedopuszczalności jego odwołania od w/w decyzji, w celu udokumentowania, że decyzja lokalizacyjna nie dotyczy jego osoby i jego działek oraz udokumentowania, iż bez własnej winy i winy organu nie może on skutecznie podważać tej decyzji, uzasadnione jest wydanie zaświadczenia celem przedłożenia w Starostwie Powiatowym w S. w związku z postępowaniem o wydanie zezwolenia na przebudowę. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku organ I instancji w oparciu o art. 219 kpa, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, iż okoliczności, o których potwierdzenie w formie zaświadczenia wnosi J. B. określa decyzja Burmistrza S. z dnia [...] maja 1998 r. znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikami. Organ podkreślił, iż zaświadczenie - to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, wynikające z prowadzonych przez dany organ ewidencji, rejestrów lub innych danych, natomiast interpretacja treści i zapisów zawartych w decyzji nie może być objęta treścią zaświadczenia. W zażaleniu na to postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i wydanie żądanego zaświadczenia. Wskazał na obrazę art. 217 i 218 kpa poprzez błędne uznanie, że wnioskodawca nie miał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia z racji, iż żądane poświadczenie wynikało z treści decyzji administracyjnej. Nadto podał, iż wywód organu byłyby do zaakceptowania gdyby nie fakt, że w/w decyzję doręczano mu "w celach informacyjnych", a nie do posługiwania się jako dokumentem urzędowym w rozumieniu np. definicji art. 76 § 1 kpa. Dlatego też jako strona pominięta i nieposiadająca decyzji jako dokumentu, ma on interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Skarżący podniósł, iż wspomniana decyzja ustalała warunki zabudowy inwestycji a zaświadczenie miało potwierdzać ustalenia zagospodarowania i zabudowy terenu konkretnych działek, co jest zgodne z obowiązującą obecnie ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl postanowień której w razie istnienia miejscowego planu przestrzennego nie wydaje się decyzji, ale na żądanie zainteresowanego zaświadczenie. Jego zdaniem nie jest prawdą, że interpretacja treści i zapisów zawartych w decyzji nie może być objęta treścią zaświadczenia, gdyż można żądać potwierdzenia stanu prawnego, czyli aktualnego znaczenia prawnego decyzji. Mając na względzie powyższe miał on interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, dlatego też odmowa jego wydania jest niezasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło powyższego zażalenia i postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, iż przepis art. 217 § 1 i 2 kpa stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Niewątpliwie skarżący wskazał powody, dla których ubiega się o uzyskanie zaświadczenia. Jednakże nie mogą być one uznane za okoliczności wykazujące interes prawny wnioskodawcy. Skarżący chce uzyskać zaświadczenie celem jego przedłożenia w Starostwie Powiatowym, w związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na przebudowę. Tymczasem nie ma takiej potrzeby, aby wydawać zaświadczenie na temat okoliczności wynikających z istniejącego w obrocie prawnym aktu administracyjnego. Skoro postanowienia decyzji o warunkach zabudowy mogą mieć wpływ na treść pozwolenia na przebudowę, to interpretacja tych postanowień należy do organu właściwego do załatwienia sprawy. Dlatego też nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla wydania zaświadczenia interpretującego postanowienia decyzji o warunkach zabudowy. Ewentualne wątpliwości, co do treści decyzji mogą być rozstrzygane w trybie art. 113 § 2 kpa a nie w trybie zaświadczenia interpretującego decyzję. Nie jest też uzasadniony argument skarżącego, że doręczona mu decyzja "w celach informacyjnych" nie jest dokumentem w rozumieniu przepisów prawa. Nawet kopia dokumentu poświadczona przez uprawniony organ może być dowodem na okoliczność informacji wynikających z tejże kopii. Dodatkowo wyjaśniono skarżącemu, iż powodem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od w/w decyzji było "złożenie przez skarżącego odwołania od niedoręczonej mu decyzji po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, które tę decyzję otrzymały". Tym samym Kolegium nie przesądziło, że nie miał on przymiotu strony w tej sprawie. W skardze na powyższe postanowienie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., J. B. podniósł naruszenie art. 218 kpa przez niezasadne uznanie, że nie można skutecznie domagać się zaświadczenia na podstawie akt sprawy, w zakresie niepotwierdzonym wydaną w tej sprawie decyzją administracyjną. Skarżący powołując się na art. 218 § 1 kpa wskazał, iż treść tego przepisu jednoznacznie przesądza o dopuszczalności wydania zaświadczenia na podstawie akt sprawy. Odmowa zaś wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie jest niezasadna, gdyż zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, a takim dokumentem nie jest kserokopia decyzji, nadto organy administracyjne nie wykazały, aby fakt który miałby zostać potwierdzony zaświadczeniem wynikał wprost z treści decyzji. Skarżący zarzucił ponadto niekonsekwencję w rozumowaniu organu, polegającą na przyjęciu, że mógłby domagać się wyjaśnienia treści decyzji w trybie art. 113 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego po ustaleniu faktu, że w rzeczywistości wnioskodawca domaga się wydania postanowienia interpretacyjnego decyzję, Kolegium winno było uchylić postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia i umorzyć postanowienie wywołane takim wnioskiem, jednocześnie nakazując organowi I instancji potraktowania podania jako żądania w trybie art. 113 § 2 kpa. Skarżący podkreślił, iż zgodnie z generalną zasadą, znaczenie czynności prawnej określa się według treści złożonego oświadczenia, a nie tytułu pisma. To na podstawie treści złożonego oświadczenia określa się przedmiot sprawy. Marginalnie zauważył, iż przewidziane przepisem art. 113 § 2 kpa uprawnienie dotyczy organu egzekucyjnego i strony postępowania. Tymczasem on nie był żadnym z tych uprawnionych, inaczej posiadałby oryginał decyzji i nie musiałby żądać wznowienia postępowania jako strona pominięta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może uchylić decyzję (a także postanowienie) organu administracji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony Orzekając w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające jego wydanie rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż problematykę wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej regulują przepisy działu VII - go kodeksu postępowania administracyjnego, zawarte w art. 217 - 220. Samo zamieszczenie przepisów regulujących instytucję wydawania zaświadczeń w kodeksie postępowania administracyjnego dowodzi, że postępowanie to – ma charakter postępowania administracyjnego. Przepisy art. 217 - 220 kpa określają tryb wszczęcia postępowania (art. 217 § 1 kpa), termin wydania zaświadczenia (art. 217 § 3 kpa), przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 kpa) oraz formę odmowy wydania zaświadczenia i środek zaskarżenia (art. 219 kpa). W myśl zaś powołanych przepisów postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się wydaniem zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. W tym miejscu podkreślić należy, iż odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w trzech przypadkach: 1) przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, 2) w sytuacji niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, 3) gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych (art. 219 kpa). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji nie wskazują w sposób jednoznaczny i konsekwentny powodów, dla których w niniejszej sprawie odmówiono wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ I instancji uzasadnił odmowę tym, iż okoliczności, o których potwierdzenie wnosi skarżący określa wskazywana przez niego decyzja; interpretacja zaś jej treści i zapisów nie może być objęta treścią zaświadczenia – art. 113 § 2 kpa. Natomiast organ II instancji przyczynę odmowy wydania zaświadczenia określił w sposób alternatywny. Z jednej strony jest to brak interesu prawnego po stronie skarżącego w żądaniu zaświadczenia określonej treści, z drugiej zaś brak podstaw prawnych dla wydania zaświadczenia interpretującego postanowienia wskazywanej przez skarżącego decyzji. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, iż wątpliwości, co do treści postanowień decyzji mogą być rozstrzygane w trybie art. 113 § 2 kpa. Fakt ten nie może jednakże stanowić podstawy odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w realiach niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący domagał się poprzez wydanie zaświadczenia interpretacji decyzji lokalizacyjnej. W tym miejscu podnieść należy, iż organy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie są związane opisem treści żądanego zaświadczenia, jak i podstawą prawną tego żądania. Powyższe nie daje jednakże uprawnień do samodzielnego nadawania treści żądania wniosku strony. Intencji wnioskodawcy nie można też domniemywać. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę decyduje ostatecznie strona a nie organ, do którego skierowano pismo. W razie wątpliwości organ administracyjny może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym względzie, w szczególności zaś mając na uwadze art. 7 – 9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska w tej mierze. Dodać jedynie należy, iż ustalenie stanu faktycznego przesądza o sposobie załatwienia sprawy. Postępowanie o wydanie zaświadczenia bez wątpienia jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym. Jednakże w doktrynie prawa podkreśla się, iż minimalne reguły procedury muszą być w tym postępowaniu zachowane, a to z uwagi na fakt, iż chodzi w nim o wystawienie dokumentu, który ma urzędowy charakter i który w myśl 76 kpa stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Wystawienie zaświadczenia określonej treści konkretnemu podmiotowi może zatem być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, którego zakres wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa przedmiotem postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2) mogą być nie tylko okoliczności potwierdzane zaświadczeniem, lecz również istnienie interesu prawnego osoby występującej o zaświadczenie (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, wyd. 9, s. 833). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż organy obu instancji nie wyjaśniły w konkretnym przypadku intencji strony, częściowo same nadając brzmienie jej żądaniu. Nie wyjaśniono też powodów, dla których uznano brak interesu prawnego skarżącego w żądaniu zaświadczenia określonej treści. Zdaniem Sądu, jeżeli strona źle sformułowała żądanie nawiązując do decyzji, a nie do akt administracyjnych tego postępowania, to organ winien wskazać skarżącemu dopuszczalną treść zaświadczenia informującego o lokalizacji inwestycji w oparciu o decyzję. Organ nie był natomiast związany podstawą prawną żądania – tu przepisy prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby skarżącego wzywano do wykazania okoliczności uzasadniających jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Tymczasem jak już wyżej podkreślono, o braku interesu prawnego strony i w konsekwencji odmowie wydania zaświadczenia przesądzić można dopiero po umożliwieniu wykazania tej okoliczności przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. Dopiero bowiem w argumentacji podanej przez stronę szerzej, mogą być wyjaśnione przesłanki żądania wydania zaświadczenia określonej treści. Takich działań bez wątpienia w niniejszej sprawie nie podjęto. Końcowo zauważyć należy, iż z akt administracyjnych sprawy w połączeniu ze stanowiskiem skarżącego prezentowanym w skardze do Sądu oraz podczas rozprawy w dniu 16 grudnia 2008 r. wynika, iż poprzez uzyskanie przedmiotowego zaświadczenia, chce on wykazać sprzeczność projektu zagospodarowania terenu inwestycji dołączonego do pozwolenia na przebudowę linii elektrycznej z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o warunkach lokalizacji. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie tych wątpliwości ma dotyczyć przebiegu tej linii przez jego nieruchomość. W tym miejscu godzi się wskazać, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Powyższa zasada pozostaje w związku z zasada praworządności, albowiem właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o uchyleniu obydwu postanowień. Organ rozpoznając sprawę ponownie powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia w/w przepisów prawa. W szczególności winien zobowiązać skarżącego do wykazania okoliczności wskazujących na interes prawny w żądaniu zaświadczenia określonej treści (i dokonać ich oceny pod tym kątem) oraz ewentualnie do sprecyzowania czy żądane zaświadczenie ma być wydane na podstawie wskazywanej przez niego decyzji czy też akt administracyjnych dotyczącego postępowania zakończonego tą decyzją. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Konsekwencją zaś uwzględnienia skargi było orzeczenie przez Sąd o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowaniu sądowego (art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.). Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. skarżący podał, że koszty przejazdu w obydwie strony do Sądu wyniosły 18 złotych. Na okoliczność zaś sposobu wyliczenia utraconego zarobku wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy tutejszego Sądu o sygn. akt [...] w postaci kserokopii zaświadczenia Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] października 2007 r., z którego wynika, że jako podatnik podatku rolnego posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 9,5946 ha przeliczeniowych (k. 79 w/w akt sądowych). Zdaniem składu orzekającego, przy ustalaniu kwoty utraconego zarobku rolnika można posiłkować się wysokością przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego (tak: postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GZ 197/07). Coroczne dane w tym zakresie są publikowane przez Prezesa GUS na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r., Nr 136, poz. 969). Z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 22 września 2008 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego w 2007 r. (M.P. z 2008 r., Nr 72, poz. 656) wynika, że dochód ten wyniósł w 2007 r. - 2220 zł. Po przemnożeniu powyższej kwoty przez ilość hektarów przeliczeniowych użytków rolnych gospodarstwa rolnego skarżącego (jest to wielkość 9,5964 ha), a otrzymany wynik dzieląc następnie przez 365 (ilość dni w roku) okazuje się, że przeciętny dzienny dochód z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego użytków rolnych wynosił w 2007 r. - 58,36 zł, w zaokrągleniu do pełnych groszy 58,40 zł. Taką właśnie kwotę tytułem utraconego zarobku Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego z tytułu jego stawiennictwa na rozprawie. Stąd po podsumowaniu wszystkich elementów składających się na niezbędne koszty postępowania sądowego prowadzonego przez skarżącego osobiście: 58,40 zł z tytułu utraconego zarobku i 18 zł z tytułu dojazdu do Sądu na rozprawę oraz uwzględniając kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu, zasądzeniem objęto kwotę 176,40 zł. Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji.