II OSK 3136/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Oddział z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] Oddział z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1159/20 oddalił sprzeciw [...] - Oddział w [...] od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("MKiDN") z [...] kwietnia 2020 r., znak [...] uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("WKZ") z [...] grudnia 2019 r., znak [...], wydaną w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w G. ([...]), na stanowisku archeologicznym nr [...] ([...]) - średniowieczne/nowożytne założenie miejskie oraz przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Od powyższego wyroku [...] - Oddział w [...] złożyło skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło naruszenie art. 151a § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu skarżącej, w sytuacji gdy brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, w szczególności w toku postępowania przed organem pierwszej instancji w sposób należyty zgromadzono oraz zbadano materiał dowodowy. Mając powyższe zarzuty na uwadze, [...] - Oddział w [...] wniosło o uchylenie w całości wyroku oddalającego sprzeciw i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd nieprawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku właściwej analizy/oceny w zakresie wyznaczonym podaniem inicjującym postępowanie i bez uwzględnienia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego oraz Sądu, braki postępowania przed organem pierwszej instancji nie zaistniały, a organ odwoławczy kwestionuje jedynie prawidłową ocenę zebranego materiału oraz treść końcowego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja MKiDN z [...] kwietnia 2020 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". Powyższe oznacza, że w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie postępowania dowodowego, ale jedynie w ograniczonym zakresie. Stosownie natomiast do art. 64a p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., przysługuje sprzeciw, przy rozpoznaniu którego sąd administracyjny ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Z tego samego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tych argumentów podniesionych w złożonej przez [...] skardze kasacyjnej, które wykraczają poza ocenę prawidłowości zastosowania ww. przepisu procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie należało podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że MKiDN prawidłowo przyjął, że sprawa nie została na etapie pierwszej instancji w ogóle rozpatrzona, co spowodowało wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż usunięcie tej nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Należy w związku z tym zauważyć, że w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to wspomnianą wyżej zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby tę zasadę. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W innym przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyroki NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06; z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 314/10; z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97 - publ. w CBOSA). Zachowanie zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. wymaga zatem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych decyzji przez organy właściwe instancyjnie, ale konieczne jest, aby wydane one zostały w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (zob. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10 i z 23 czerwca 2016 r., II OSK 2606/14 - publ. w CBOSA). Wskazany wyżej przypadek, polegający na braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwego postępowania wyjaśniającego, miał miejsce w niniejszej sprawie. Z przyjętych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że pismem z [...] marca 2019 r. R. K. - [...], Pracownia Badań [...] w [...] wniósł, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, z póżn. zm.), do WKZ o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, zgodnie z załączonym "Programem badań archeologicznych poprzedzających budowę parkingu kubaturowego przy ul. [...] w [...]". Zgodnie z ww. przepisem ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie badań archeologicznych. Wniosek z [...] marca 2019 r. wyznaczał przedmiot sprawy administracyjnej, którym było udzielenie pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych, niezależnie od ich celu zakreślonego w tymże wniosku, a polegającego na zabezpieczeniu obiektów zagrożonych planowaną inwestycją w postaci budowy parkingu. Obowiązkiem WKZ było więc odniesienie się w sposób merytoryczny do zamierzenia prowadzenia badań archeologicznych na określonym obszarze zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...], w szczególności dokonanie analizy załączonego do wniosku szczegółowego programu tych badań. Tymczasem z uzasadnienia decyzji WKZ z [...] grudnia 2019 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych wynika, że organ pierwszej instancji w istocie nie rozpatrzył właściwego przedmiotu sprawy określonego wnioskiem R. K., czyli kwestii możliwości przeprowadzenia badań archeologicznych na wskazanym w tym wniosku stanowisku. Zamiast tego WKZ wyraził swoje negatywne stanowisko wobec projektowanej dopiero w przyszłości inwestycji przy ul. [...] w [...], polegającej na budowie parkingu kubaturowego, jako niekorzystnie wpływającej na stosunki wodne oraz mogącej prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu okolicznych zabytków. Tym samym należy uznać, że WKZ podjął swoją decyzję bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym treścią wniosku, czyli udzielenia pozwolenia na badania archeologiczne, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie rozpatrzył ani argumentów wnioskodawcy, ani materiału dowodowego, w tym załączonego do wniosku i uzupełnionego na wezwanie organu "Programu badań archeologicznych poprzedzających budowę parkingu kubaturowego przy ul. [...] w [...]". Trzeba przy tym zaznaczyć, że nawet jeżeli pośrednim celem wnioskowanych badań archeologicznych miałoby być umożliwienie w przyszłości realizacji inwestycji w postaci budowy parkingu, to są to jednak dwie odrębne sprawy administracyjne. WKZ nie miał zatem prawa odmówić wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych wyłącznie z tego tylko powodu, że negatywnie ocenia pod względem konserwatorskim planowaną inwestycję w postaci parkingu, której realizacja też zresztą będzie wymagała jego zgody, ale już w innym postępowaniu. Z tych względów MKiDN, działając jako organ odwoławczy, wbrew argumentom podniesionym w skardze kasacyjnej, prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję WKZ i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W okolicznościach tej sprawy jej merytoryczne rozpoznanie przez MKiDN wymagałoby bowiem przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sformułowaną w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.