II GSK 1519/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komitetu Wyborczego [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Bk 1835/25 w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2025 r. nr 402.24/F-8/XIX/25 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. I Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Komitetu Wyborczego [...] (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "komitet") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 28 sierpnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Skarga została podpisana przez pełnomocnika finansowego komitetu, działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi finansowemu komitetu przez pełnomocnika wyborczego komitetu. Sąd I instancji, odrzucając skargę, wskazał, że jedną z przesłanek dopuszczalności skargi jest prawidłowe zastępstwo procesowe strony postępowania sądowoadministracyjnego, zaś dopuszczenie do działania nienależycie umocowanego pełnomocnika prowadzi do nieważności tego postępowania. W ocenie Sądu I instancji z faktu, że skarżącym jest komitet wyborczy, wynika, że do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego uprawniony jest pełnomocnik wyborczy [vide art. 86 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, dalej: "kw", "kodeks wyborczy")], z wyjątkiem spraw związanych z gospodarką finansową komitetu wyborczego, do prowadzenia których jest uprawniony pełnomocnik finansowy (vide art. 86 § 2 pkt 2 i art. 127 § 1 kw). WSA podniósł również, że poza jednym wyjątkiem, który nie zachodzi w niniejszej sprawie (art. 403 § 5 pkt 1 kw) ustawowo zakazane jest łączenie funkcji pełnomocnika wyborczego i pełnomocnika finansowego, co oznacza, że zarówno uprawnienia, jak i obowiązki przysługujące im na gruncie kw nie mogą być wzajemnie przejmowane. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, na poparcie której przywołane zostały judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również poglądy doktryny co do zasadności rozdziału obu tych funkcji, pełnomocnik wyborczy nie mógł skutecznie umocować pełnomocnika finansowego do reprezentowania komitetu wyborczego przed sądami administracyjnymi, a tym samym do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Takie umocowanie stanowiło bowiem, w ocenie Sądu I instancji, wyraźne naruszenie regulacji prawa wyborczego, gdyż w istocie przyznawało pełnomocnikowi finansowemu kompetencję zastrzeżoną pełnomocnikowi wyborczemu na zasadzie art. 86 § 2 kw. W podstawie prawnej postanowienia Sąd powołał m.in. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej "ppsa"). II Skargę kasacyjną wniósł komitet, zaskarżając postanowienie w całości, przytaczając jako podstawy kasacyjne: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 34 ppsa w zw. z art. 35 ppsa, w zw. z art. 127 § 1 kw, polegające na przyjęciu, iż skarga została złożona przez osobę nieuprawnioną, co ostatecznie skutkowało jej odrzuceniem, podczas gdy pełnomocnik finansowy mógł zastępować komitet zarówno osobiście, jak i na podstawie pełnomocnictwa wystawionego przez pełnomocnika wyborczego; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 49 ppsa, polegające na odrzuceniu skargi z uwagi na rzekomy brak możliwości konwalidowania tego błędu w ramach procedury naprawczej, podczas gdy skarga została złożona w imieniu uprawnionego podmiotu, co – przy stwierdzeniu wadliwości umocowania pełnomocnika finansowego – powinno było skutkować wezwaniem komitetu do podpisania skargi przez osobę uprawnioną, a to w trybie uzupełnienia braków formalnych skargi. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej poddane zostało postanowienie Sądu I instancji, odrzucające skargę komitetu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 28 sierpnia 2025 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, wobec zakreślonego zarzutami skargi kasacyjnej zakresu kontroli postanowienia Sądu I instancji, że zasadniczym problemem zaistniałym w sprawie jest dopuszczalność podpisania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez pełnomocnika finansowego komitetu wyborczego, bowiem w ocenie skarżącego kasacyjnie, pełnomocnik finansowy mógł zastępować komitet zarówno osobiście, jak i na podstawie pełnomocnictwa wystawionego przez pełnomocnika wyborczego (vide zarzut nr 1 skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny oceny tej nie podziela, za prawidłową uznając ocenę Sądu I instancji, że w sprawie zaszła przeszkoda uniemożliwiająca procedowanie skargi celem wydania orzeczenia merytorycznego, określona w art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 34 ppsa, strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, a zgodnie z art. 35 § 1 ppsa pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W przypadku, gdy skarżącym jest komitet wyborczy, kluczowym jest odwołanie się właśnie do przepisów szczególnych, regulujących działanie takich komitetów, a więc do ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. I tak, zgodnie z art. 86 § 1 kw, funkcję komitetu wyborczego partii politycznej pełni organ partii upoważniony do jej reprezentowania na zewnątrz. Stosownie zaś do art. 86 § 2 pkt 1 i 2 kw, organ partii politycznej, o którym mowa w § 1, zawiadamia właściwy organ wyborczy o utworzeniu komitetu i o zamiarze samodzielnego zgłaszania kandydatów oraz o powołaniu: 1) pełnomocnika wyborczego uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 127, do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego; 2) pełnomocnika finansowego, o którym mowa w art. 127. Natomiast w myśl art. 127 § 1 i 2 pkt 2 kw za gospodarkę finansową komitetu wyborczego odpowiedzialny jest i prowadzi ją jego pełnomocnik finansowy. Tym samym, co wymaga podkreślenia, przepisy kodeksu wyborczego przyznają inne uprawnienia pełnomocnikowi wyborczemu, a inne pełnomocnikowi finansowemu. Przy czym kodeks wyborczy – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie w kontekście podniesionych zarzutów – wskazuje na konkretne sytuacje, w których pełnomocnik finansowy, w ramach prowadzenia gospodarki finansowej, jest uprawniony do reprezentowania komitetu wyborczego przed sądami. I tak np. zgodnie z art. 145 § 1 kw w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez Państwową Komisję Wyborczą pełnomocnik finansowy ma prawo, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu sprawozdania, wnieść do Sądu Najwyższego skargę na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania. Stosowanie zaś do art. 145 § 5 kw w przypadku odrzucenia sprawozdania finansowego komitetu wyborczego przez komisarza wyborczego pełnomocnik finansowy ma prawo, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu sprawozdania, wnieść do sądu okręgowego odwołanie od postanowienia. Z powyższych przepisów wynika, że do występowania na rzecz i w imieniu komitetu wyborczego jest uprawniony pełnomocnik wyborczy, z wyjątkiem spraw związanych z gospodarką finansową komitetu wyborczego, do prowadzenia których jest uprawniony pełnomocnik finansowy. Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że pełnomocnik finansowy mógł zastępować komitet osobiście (vide zarzut nr 1 skargi kasacyjnej). Co znamienne, do problematyki tej Naczelny Sąd Administracyjny już się odnosił (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2016 r. sygn. akt II GZ 147/16 – to i kolejne orzeczenia dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie podziela pogląd wyrażony w przywołanym judykacie. Niezasadnie również skarżący kasacyjnie podnosi, że pełnomocnik finansowy mógł zastępować komitet na podstawie pełnomocnictwa wystawionego przez pełnomocnika wyborczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względów wskazanych wyżej, a więc rozdzielności funkcji pełnomocnika wyborczego komitetu wyborczego, umocowanego do reprezentowania komitetu wyborczego na zewnątrz, oraz funkcji pełnomocnika finansowego, reprezentującego komitet przed sądami li w przypadkach wprost wskazanych w kodeksie wyborczym, działanie pełnomocnika wyborczego, polegające na przekazaniu swoich kompetencji do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed WSA pełnomocnikowi finansowemu stoi w sprzeczności zarówno ze wskazanymi przepisami kodeksu wyborczego, jak i przywołanym wyżej art. 35 § 1 ppsa, gdyż przepis ten określa, że pełnomocnikiem strony mogą być inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne, a w rozpatrywanej sprawie przepisy szczególne wyraźnie rozdzielają kompetencje pełnomocnika wyborczego i pełnomocnika finansowego, zakazując ich łączenia (z zastrzeżeniem niemającego zastosowania w sprawie art. 403 § 5 pkt 1 kw). Rację zatem ma Sąd I instancji, że na gruncie przepisów kodeksu wyborczego, które to przepisy mają zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, pełnomocnik wyborczy nie może skutecznie umocować pełnomocnika finansowego do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Jest to o tyle znamienne, że z treści pełnomocnictwa z 10 maja 2024 r., przedłożonego wraz ze skargą (k. 8 akt sądowych) wprost wynika, że pełnomocnik wyborczy, umocowany do reprezentowania komitetu na zewnątrz zgodnie z art. 86 § 2 kw, udzielił pełnomocnictwa pełnomocnikowi finansowemu do reprezentowania komitetu przed organami administracji publicznej we wszelkich sprawach dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie materiałów wyborczych bez zgody zarządcy drogi – we wszystkich instancjach, jak również do reprezentowania skarżącego w postępowaniach przed sądami administracyjnymi związanymi ze skargami na decyzje organów w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczanie materiałów wyborczych bez zgody zarządcy drogi. Wnoszący skargę kasacyjną argumentuje, że art. 86 § 1 kw nie wyłącza możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw, zatem przy zastosowaniu ogólnych zasad wynikających z art. 95 § 1 i art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1071 ze zm., dalej "kodeks cywilny") należy uznać dopuszczalność umocowania pełnomocnika finansowego, działającego w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez pełnomocnika wyborczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość udzielenia w rozpoznawanej sprawie pełnomocnictwa przez pełnomocnika wyborczego pełnomocnikowi finansowemu na podstawie przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do przedstawicielstwa stanowiłaby naruszenie regulacji kodeksu wyborczego, gdyż w istocie przyznałaby pełnomocnikowi finansowemu kompetencję pełnomocnika wyborczego wyrażoną w art. 86 § 2 pkt 1 kw. To zaś czyniłoby iluzorycznym zakaz o którym mowa w art. 127 § 2 pkt 2 kw, tj. zakaz łączenia obu tych funkcji (z zastrzeżeniem niemającego zastosowania w sprawie art. 403 § 5 pkt 1 kw). Stanowisko to było już prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. przywołane przez Sąd I instancji postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 48/25), a Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie je podziela. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 34 ppsa w zw. z art. 35 ppsa, w zw. z art 127 § 1 kw jest zatem niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 49 ppsa, polegający na odrzuceniu skargi z uwagi na brak możliwości konwalidowania tego błędu w ramach procedury naprawczej. Art. 49 ppsa, regulujący procedurę naprawczą, w § 1 stanowi, że jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Warunki formalne pisma, o których mowa w rzeczonym przepisie, wskazane zostały w art. 46 ppsa, którego § 3 zd. 1 stanowi, że do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Co należy podkreślić w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, konwalidacji w trybie art. 49 w zw. z art. 46 § 3 ppsa poddany zostać może li brak formalny w postaci nieprzedłożenia dokumentu pełnomocnictwa udzielonego osobie podpisującej skargę bądź, w trybie art. 49 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 ppsa, brak formalny w postaci braku podpisu strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Skarżący kasacyjnie, formułując zarzut naruszenia art. 49 ppsa, nie uwzględnia zarazem, co zostało wykazane wyżej, że w niniejszej sprawie ma miejsce inna sytuacja niż opisana w wyżej wskazanej procedurze konwalidacyjnej, bowiem w zaistniałym stanie faktycznym doszło do sporządzenia i wniesienia skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem strony. Prawidłowość wszczynania procedury konwalidacyjnej w trybie art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 ppsa omówiona została w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2026 r., sygn. akt III OPS 2/25, którą Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w całości afirmuje, na potrzeby niniejszego orzeczenia przytaczając jedynie poczynione w niej spostrzeżenie, że wniosek o podjęcie uchwały literalnie obejmował także sytuację, gdy skarga została podpisana przez osobę nie mogącą być pełnomocnikiem, i która to sytuacja była przytaczana w orzeczeniach prezentujących linię orzeczniczą przemawiającą za zasadnością wzywania strony do podpisania skargi w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci przedłożenia pełnomocnictwa przez pełnomocnika jako argument przemawiający za zasadnością wezwania w takiej sytuacji strony do podpisania skargi, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej uchwale rozstrzygnął, że prawidłowym postępowaniem w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego skargi w postaci przedłożenia pełnomocnictwa jest odrzucenie skargi z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych, nie zaś wzywanie strony do podpisania skargi, nie wypowiadając się odrębnie o sytuacji wniesienia skargi przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem wobec niewykazania rozbieżności orzeczniczych w tym przedmiocie. Istotnie bowiem, co słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie przyjmuje się że skarga sporządzona przez osobę niemogącą być pełnomocnikiem – jako dotknięta nieusuwalnym brakiem – jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, a postępowanie jakie toczy się w jej wyniku dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ppsa (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 260/09). Tym samym do sytuacji takiej nie ma zastosowania procedura konwalidacji z art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 ppsa, a zarzut w tym przedmiocie należało uznać za niezasadny. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.