I OSK 714/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 32/26, o odrzuceniu skargi M.M. na akt Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] z dnia 28 listopada 2025 r. w przedmiocie sporządzenia planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zwany dalej "Sądem I instancji", postanowieniem z dnia 23 marca 2026 r., sygn. akt II SA/Go 32/26, odrzucił skargę M.M., zwanego dalej "skarżącym" lub "skarżącym kasacyjnie", na akt Skarbu Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...] z dnia 28 listopada 2025 r., w przedmiocie sporządzenia planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych oraz zwrócił ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej kwotę 200 zł, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w sprawie wniesiono skargę na sporządzony przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych stanowiących własność M.M. poprzez planowane dolesienie lasów prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina S. Akt ten stanowił realizację zadania, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2025 r., poz. 567), zwanej dalej "ustawą o lasach", polegającego na sporządzeniu, na wniosek skarżącego jako właściciela gruntu, planu zwiększającego bioróżnorodność lasu. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji poddał analizie, czy sprawa ma charakter administracyjny, a nadleśniczy jest w nim organem, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Sąd I instancji wskazał, że zadania i przedmiot działalności Skarbu Państwa wykonywanej w odniesieniu do lasów państwowych przez odpowiednie jednostki organizacyjne określają przepisy ustawy o lasach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 32 tej ustawy, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nieposiadające osobowości prawnej, którego jednostki organizacyjne wymienione w ustawie reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, każda w zakresie swojej właściwości. Odnosząc się do treści art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o lasach, Sąd I instancji wskazał, że nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym polegający na wydawaniu decyzji administracyjnych i dokonywaniu innych czynności, sprawuje starosta. Ustawa przewiduje jednak przypadki, w których prowadzenie w imieniu starosty spraw z zakresu nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, może być w drodze porozumienia powierzone nadleśniczemu Lasów Państwowych (art. 5 ust. 3 ustawy o lasach). Zaznaczono jednak, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady, iż to starosta jest organem administracji publicznej sprawującym nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, a zatem jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że nadleśniczy działając na podstawie ustawy o lasach występuje w roli organu administracji publicznej tylko i wyłącznie w tych przypadkach, w których kompetencje do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną zostaną mu przekazane przez starostę w drodze porozumienia (art. 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). W sytuacjach zatem, w których nadleśniczy nie działa na podstawie porozumienia ze starostą – czynności przez niego dokonane, a mające oparcie w przepisach ustawy o lasach – nie są czynnościami organu administracji publicznej. Sąd I instancji powołał się na art. 35 ust. 1 ustawy o lasach, zgodnie z którym nadleśniczy prowadzi samodzielną gospodarkę leśną w nadleśnictwie, bezpośrednio zarządza lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych oraz kieruje nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści pozostałych przepisów ustawy o lasach. Zatem wskazano, że w zakresie kompetencji nadleśniczego jest prowadzenie samodzielnie gospodarki leśnej w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiedzialność za stan lasu, w szczególności reprezentowanie Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania oraz kierowanie i zarządzanie nadleśnictwem jako jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (ust. 1 pkt 1- 4). Wymienione w tym przepisie czynności z zakresu gospodarki leśnej o charakterze zewnętrznym (reprezentacja) i wewnętrznym (zarządzanie nadleśnictwem mające na celu usprawnienie jego organizacji i funkcjonowania) są czynnościami cywilnoprawnymi lub faktycznymi. Uznano tym samym, że nadleśniczy nie dokonuje ich jako organ administracji publicznej, a jako podmiot faktycznie kierujący nadleśnictwem, bądź jako reprezentant Skarbu Państwa. Zwrócono uwagę, że faktyczny, pomocniczy i cywilnoprawny charakter mają również czynności nadleśniczego w stosunku do właścicieli lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa polegające na doradztwie w zakresie zalesiania i gospodarki leśnej, odpłatnego udostępniania sadzonek oraz specjalistycznego sprzętu leśnego (art. 35 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o lasach). Również z pozostałych przepisów ustawy wynika, iż nadleśniczy sprawuje jedynie funkcję podmiotu opiniodawczego, a nie decyzyjnego (np. art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 2). Wskazano, że ustawa o lasach nie przewiduje również, by sporządzenie przez nadleśniczego planów, o których mowa w art. 35 ust. 5 ustawy o lasach (na potrzeby postępowania uregulowanego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z funduszy utworzonych przez Unię Europejską) było czynnością wykonywaną na mocy porozumienia ze starostą, a więc w roli organu administracji publicznej, bowiem przepis ten bezpośrednio daje nadleśniczemu kompetencje do sporządzenia tego planu i potwierdzenia jego wykonania. Nie ma o tym mowy w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r, poz. 455). W ocenie Sądu I instancji, z powołanych przepisów wynika, że plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych - sporządzenie go przez nadleśniczego oraz potwierdzenie jego wykonania zgodnie z tym planem, ma charakter czynności faktycznej (technicznej), na którą powołuje się beneficjent w toku procedury o udzielenie wsparcia, w którym nadleśniczy nie jest organem rozstrzygającym, ani uzgadniającym. Podkreślono także, że przepisy ustawy o lasach oraz powołanego rozporządzenia nie przewidują żadnej formy, w jakiej powinien być sporządzony plan zalesienia lub odmowa jego sporządzenia. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że sporządzenie planu inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasu jest czynnością, którą realizuje podmiot działający wprawdzie w sferze publicznoprawnej, jednak nie będący organem administracji publicznej, co prowadzi do wniosku, że sporządzenie tego planu (bądź odmowa sporządzenia takiego planu) nie należy do katalogu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej "P.p.s.a.", lub pkt 9 P.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego, tak w odniesieniu do kontroli tej czynności. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd I instancji powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., wskazał, że przedmiotowa skarga nie dotyczyła władczej działalności organu administracji publicznej określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a., a więc nie należała do kognicji sądów administracyjnych, tym samym podlegała odrzuceniu. O zwrocie skarżącej wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Od postanowienia Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła strona skarżąca. Zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości podniesiono podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania poprzez: a) naruszenie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w ten sposób, że Sąd I instancji bezpodstawnie odmówił jego zastosowania i przyjął, że sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) nieuzasadnione zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oparte na błędnym uznaniu, że sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego, chociaż dotyczy ona aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy o lasach (Dz. U. z 2025 r., poz. 567) polegającą na przyjęciu, że sporządzenie przez nadleśniczego planu inwestycji nie mieści się w pojęciu "akty lub czynności z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Równocześnie w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o zwrot od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania oraz wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie. Z treści powyższego przepisu wynika, że NSA może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a decyzja o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne należy do sądu, niezależnie od tego, czy strona zawarła w skardze kasacyjnej wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie (H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 182). Rozpatrywana sprawa nie ma skomplikowanego charakteru, wobec czego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W art. 182 § 3 P.p.s.a. stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Równocześnie zgodnie z art. 181 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku, wydaje wyrok, a rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia – wydaje postanowienie. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do kwestii, czy sporządzony przez nadleśniczego Nadleśnictwa [...], działającego w imieniu Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa [...], plan inwestycji zwiększającej bioróżnorodność lasów prywatnych stanowiących własność M.M. poprzez planowane dolesienie luk w lasach prywatnych rosnących na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...], gmina S., jest aktem organu administracji publicznej podlegającym kontroli sądu administracyjnego. W myśl art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, zwanej nadal "ustawą o lasach", nadleśniczy na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia zgodnie z tym planem w przypadku gdy zalesienie to będzie wykonywane lub inwestycja ta będzie realizowana zgodnie z przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Natomiast stosownie do § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej w ramach wsparcia inwestycji leśnych lub zadrzewieniowych oraz w formie premii z tytułu zalesień, zadrzewień lub systemów rolno-leśnych w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2023 r., poz. 737), wsparcie na zwiększanie bioróżnorodności lasów prywatnych jest przyznawane jednorazowo osobie fizycznej, osobie prawnej, stowarzyszeniu lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli zobowiązały się do wykonania inwestycji, o których mowa w ust. 2, zgodnie z wymogami planu inwestycji zwiększających bioróżnorodność lasów prywatnych, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, sporządzonego przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Treść powyższych regulacji prawnych wskazuje, że sporządzanie planu zalesienia przez nadleśniczego jest czynnością o charakterze technicznym wykonaną na wniosek właściciela gruntu. Plan zalesienia jest dokumentem opisującym stan faktyczny, któremu należałoby przyznać moc dowodową przy ocenie przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizacji zobowiązań beneficjenta związanych z przyznanym dofinansowaniem na zalesienie gruntów. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że czynność lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. charakteryzuje się tym, że jest podejmowany w sprawie indywidualnej, jest skierowany do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku określonego w przepisie prawa powszechnie obowiązującego i jest wydawany przez organ wykonujący administrację publiczną. Ponadto istotnym warunkiem jest aby akt lub czynność był z zakresu administracji publicznej. Jest to kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Czynności wymienione w przepisie art. 35 ust. 5 ustawy o lasach, takie jak sporządzenie planu zalesienia, nie mogą być zaklasyfikowane jako czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż odnoszą się do stanu faktycznego gruntów określonych we wniosku właściciela. Nie potwierdzają one praw lub obowiązków indywidualnego podmiotu tj. wnioskodawcy określonych w przepisach prawa w odniesieniu do tego gruntu. Są to wyłącznie czynności o charakterze technicznym, które nie wywołują skutków w sytuacji prawnej wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1531/11, LEX nr 1068820). W wyroku z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 722/08, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że "współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się do potwierdzania okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia, do którego odnoszą się art. 217 i nast. k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończonego w formie decyzji. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków" (LEX nr 515979). Z tych względów odmowa sporządzenia planu zalesienia przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] nie mogła być uznana za czynność lub akt określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji powyższego postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a należało uznać za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.