II SAB/Wa 386/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku J. F. z dnia [...] stycznia 2017 r., 2. stwierdza, że przewlekłość określona w punkcie 1 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J.F. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE [...] stycznia 2017 r. J. F. skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wniosek o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708); dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270). Pismem z 3 lutego 2017 r. organ zawiadomił wnioskodawcę na podstawie art. 36 K.p.a., o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 19 maja 2017 r. wobec konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia czynności wyjaśniających. Pismem z [...] marca 2017 r. organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, zwanego dalej ZER MSW o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby, w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. J. F. 20 lipca 2017 r. wezwał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa, żądając niezwłocznego załatwienia jego wniosku z [...] stycznia 2017 r. Z kolei pismem z [...] lipca 2017 r. organ wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN) o przekazanie informacji na temat przebiegu służby wnioskodawcy do [...] lipca 1990 r., a także informacji, które posłużą do oceny ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków od 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Również [...] lipca 2017 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu jego służby pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734, z późn. zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach wydanych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Pismem z [...] lipca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. organ, poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. wobec konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy. Wskazał, że rozpoznanie powinno nastąpić do 28 lutego 2018 r. Pismem z [...] września 2017 r. ZER MSW przekazał organowi wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury z [...] sierpnia 2017 r. oraz informację z IPN z [...] kwietnia 2017 r. o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b wskazanej ustawy. Prezes IPN i Komendant Główny Policji udzielili organowi odpowiedzi na pismo z [...] lipca 2017 r. odpowiednio [...] października i [...] listopada 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] grudnia 2017 r., poinformował wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia jego wniosku oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 K.p.a. i o kolejnym przedłużeniu postępowania w sprawie do 18 maja 2018 r. Pismem z [...] maja 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 1 października 2018 r. 30 maja 2018 r. J. F. złożył skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że trwające ponad 16,5 miesiąca postępowanie administracyjne, w toku którego organ wykonał wyłącznie 3 czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, jest postępowaniem prowadzonym w sposób przewlekły. Zwrócił uwagę na bezpodstawne zwlekanie organu z wydaniem rozstrzygnięcia, mimo iż materiał dowodowy w sprawie został zebrany do 12 grudnia 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie, ewentualnie o odrzucenie skargi. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ze względu na wystąpienie obiektywnie weryfikowanych czynników, które wpłynęły na terminy rozstrzygnięcia sprawy. Poinformował, że na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wpłynęła znaczna ilość spraw (około 4457) w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Stwierdził, że nie unikał celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zbierał materiały dowodowe konieczne do wydania decyzji. Organ zwrócił uwagę na rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane zarówno w przedmiocie bezczynności, jak i rozstrzygnięć merytorycznych, w których Sąd odrzucił skargi w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] czerwca 2018 r. wydał w przedmiotowej sprawie decyzję nr [...], odmawiając wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie wniosku o wyłączenie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy, jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Przed wniesieniem skargi, J. F. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (będącego w istocie ponagleniem) w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej K.p.a. co czyni skargę dopuszczalną również w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Rozpoznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili jej rozpoznawania, przy czym na ocenę jej zasadności nie mają wpływu przyczyny, z powodu których akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarżący wystąpił [...] stycznia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1. krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 2017 r. Decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż przesłanki w nim określone nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. do [...] maja 2018 r., tj. do dnia skierowania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Zwłoka jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie budzi zatem wątpliwości. Postępowanie w sprawie trwało łącznie 17 miesięcy, przy czym skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku złożonego [...] stycznia 2017 r. skarżący skierował po 16 miesiącach oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia. Od zawiadomienia strony o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia pismem z [...] grudnia 2017 r. do wydania w sprawie decyzji w dniu [...] czerwca 2018 r. upłynęły kolejne 6 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 K.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W świetle powyższego bezsporne jest, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku J. F., a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jak i brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, zwłaszcza po zebraniu w sprawie pełnej dokumentacji powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, jednak z tego powodu nie można usprawiedliwić kilkumiesięcznego opóźnienia, które miało miejsce już po zebraniu całego materiału dowodowego. Sąd, wymierzając organowi grzywnę, wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, stanowiące wyżej omówione przyczyny przewlekłego prowadzenia postępowania, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a. P.p.s.a. Podstawą wymierzenia organowi grzywny stanowi przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. – pkt 3 wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zastępstwa procesowego wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. – pkt 4 wyroku.